Avtor: Maja Korsic Potocnik

Kako v Sloveniji najpogosteje uporabljamo strokovni dialog?

V praksi javnega naročanja se institut predhodnega preverjanja trga (pogosto poimenovan tudi strokovni dialog) po 64. členu Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) najpogosteje uporablja v strogo pragmatične in ozko usmerjene namene. Naročniki se nanj zanašajo predvsem takrat, ko se znajdejo v informacijskem primanjkljaju pri določanju ocenjene vrednosti javnega naročila ali pa ko morajo preveriti osnovno dostopnost rešitev na trgu, da bi sploh lahko oblikovali zakonite in izvedljive tehnične specifikacije.

Čeprav sta to povsem legitimna in koristna razloga za uporabo strokovnega dialoga, pa ima ta institut še bistveno večji in pomembnejši potencial. Javno naročanje namreč ni več zgolj administrativni proces nakupovanja, temveč postaja eno ključnih strateških orodij države in lokalnih skupnosti za doseganje širših družbenih ciljev, kjer lahko predhodno preverjanje trga nastopi kot nepogrešljiv zaveznik naročnikov pri izvajanju zelenega javnega naročanja (ZeJN) in pri prehodu v krožno gospodarstvo.

Naročniki imajo pri implementaciji trajnostnih vidikov v razpisno dokumentacijo pogosto dilemo, kako postaviti ambiciozne okoljske zahteve, ne da bi pri tem postavili pogoje, ki jih trg (še) ne more izpolniti, ali neupravičeno omejili konkurenco in tvegali neuspešen postopek, predvsem zato, ker bodo dobili nesprejemljivo drage ponudbe?

Uporabnost strokovnega dialoga pri prehodu v zeleno in krožno javno naročanje

64. člen ZJN-3 javnim naročnikom morda lahko omogoči varno, transparentno in interaktivno pot iz opisane zadrege. Strokovni dialog z gospodarskimi subjekti pred uradnim začetkom postopka je idealna priložnost, da naročnik preveri primere dobre prakse, ideje, ki jih imajo ponudniki, način razmišljanja ponudnikov v zvezi s tehničnimi rešitvami, ki bi zadostile zahtevam iz Uredbe o zelenem javnem naročanju, ipd…. Namesto ugibanja lahko naročnik v odprtem dialogu s ponudniki ugotovi, kateri mehanizmi krožnega gospodarstva so v praksi že izvedljivi, katere inovativne trajnostne materiale je mogoče uporabiti namesto tradicionalnih ter kakšni so aktualni primeri dobrih praks v industriji, ki se jih morda poslužujejo v tujini ali v zasebnem sektorju.

Skozi predhodno raziskavo trga lahko naročnik preveri zrelost ponudnikov za dobavo zelenih rešitev ter skupaj z njimi sooblikuje zahteve, ki bodo hkrati ekološko napredne, ekonomsko vzdržne in tehnično izvedljive, predvsem pa bodo imele sprejemljivo ponudbeno ceno. V nadaljevanju članka bomo zato podrobneje razčlenili, zakaj bi moral strokovni dialog postati standardni del priprave trajnostno naravnanih javnih naročil in kako ga pravilno izvesti, da bo naročniku prinesel največjo dodano vrednost, ne da bi ob tem kršil temeljna načela javnega naročanja.

Dileme v zvezi s strokovnim dialogom in praksa Dkom

Kljub nesporni koristnosti predhodnega preverjanja trga se v praksi pogosto pojavi pravno vprašanje glede vezanosti naročnika na tisto, kar je preverjal v fazi raziskave trga. Številni ponudniki zmotno menijo, da naročnik v uradnem razpisu ne sme določiti strožjih ali drugačnih tehničnih zahtev od tistih, o katerih je tekla razprava med predhodnim dialogom. Da temu ni tako, izhaja iz odločitve Državne revizijske komisije v zadevi številka 018-008/2024. V omenjeni zadevi je vlagatelj revizijskega zahtevka naročniku očital, da je v končni razpisni dokumentaciji nekatere tehnične zahteve, zlasti glede skupne integralne doze in glede zaščite določil popolnoma drugače, kot so bile te komunicirane v predhodnem preverjanju trga šest mesecev pred objavo razpisa.

Državna revizijska komisija je v svoji obrazložitvi pojasnila, da predhodna raziskava trga ni del postopka javnega naročanja in da posledično naročnikovo ravnanje v tej fazi ne more biti predmet postopka pravnega varstva. Naročnik ima po zaključku dialoga vso pravico ugotoviti, da mora svoje prvotne zahteve spremeniti. Eno najpogostejših zmotnih prepričanj je zahteva, da bi moral naročnik pogoje prilagoditi tako, da bi na razpisu lahko sodelovali vsi. Dkom opozarja, da načela zagotavljanja konkurence med ponudniki ni mogoče interpretirati v smislu zahteve po vzpostavljanju konkurenčnosti na tistih področjih oziroma v tistih primerih, ko te iz upravičenih razlogov ni mogoče doseči. Prav tako tudi načela enakopravne obravnave ponudnikov ni mogoče razumeti kot absolutne kategorije. Enakopravnost namreč ne pomeni, da mora naročnik vsem potencialnim ponudnikom omogočiti enak položaj v postopku oddaje javnega naročila, saj je zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in tudi naravnih danosti dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen, prednosti, ki jih te dajejo, pa je dovoljeno in pogosto celo gospodarno upoštevati.

Uporabnost strokovnega dialoga v zvezi z zniževanjem cene

Poleg oblikovanja tehničnih specifikacij in preverjanja trajnostnih vidikov je strokovni dialog uporaben tudi z vidika določanja ter optimizacije cene. Naročnik lahko v okviru te faze pri potencialnih ponudnikih vnaprej preveri, katere konkretne tehnične rešitve, izbrana metodologija ali morebitne prilagoditve določenih zahtev bi lahko (bistveno) pocenile oddane ponudbe. S takšnim proaktivnim razumevanjem cenovnih mehanizmov in strukture stroškov na trgu se naročnik učinkovito izogne enemu največjih tveganj v postopku javnega naročanja in sicer prejemu izključno nesprejemljivih ponudb, katerih vrednost bi presegala njegova zagotovljena sredstva. Preverjanje trga mu tako omogoča, da svoje potrebe in zahteve pravočasno uravnoteži z realnimi tržnimi cenami.

Namesto zaključka

Iz navedenega pojasnila Dkom je mogoče razbrati, kako izjemno močno in strateško orodje dejansko predstavlja predhodno preverjanje trga. Naročnik lahko skozi strokovni dialog pridobi neprecenljivo količino informacij o stanju na trgu, najnovejših tehnoloških rešitvah in zmožnostih potencialnih ponudnikov, pri čemer v pravnem smislu ni na noben način vezan na vsebino teh predhodnih pogovorov. Ta povsem neobvezujoča narava instituta mu omogoča popolno svobodo, da iz vseh zbranih podatkov izlušči zgolj tiste elemente in specifikacije, ki najbolj ustrezajo njegovim dejanskim potrebam in ciljem. Pridobljeno znanje lahko nato povsem samostojno in na način, ki se mu zdi strokovno najbolj primeren ter utemeljen, preoblikuje in vključi v končno razpisno dokumentacijo, s čimer si zagotovi optimalen nakup brez strahu, da bi bil postal talec predlogov, ki so jih ponudniki podali v fazi raziskave trga.

*Pridružite se nam na Seriji usposabljanj CE-PRINCE – Prehod v krožno in zeleno javno naročanje v gradbeništvu, ki jih sofinancira Evropska unija v okviru programa Interreg Central Europe, in ki ga organiziramo v sodelovanju z Gospodarsko zbornico Slovenije. Prijavite se lahko TUKAJ.

Naročniki se pri načrtovanju in izvedbi infrastrukturnih projektov pogosto srečujejo z dilemo, kako najučinkoviteje in najhitreje oddati javna naročila za storitve projektiranja in izvedbo gradbenih del. V praksi pogosto opažamo, da naročniki zmotno menijo, da lahko kompleksne projekte poenostavijo tako, da posamezne faze projektiranja (npr. IZP, DGD, PZI, PID…), posamezne gradbene stroke (npr. gradbena, obrtniška in inštalacijska dela) ali geografske odseke (različne lokacije) oddajo ločeno, z izdajo posamičnih naročilnic ali sklepanjem pogodb pod pragovi.

Takšno ravnanje, četudi je morda motivirano z željo po hitrosti ali navidezni gospodarnosti, predstavlja nezakonito drobljenje javnega naročila, ki je po 1. točki prvega odstavka 111. člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) strogo sankcionirano kot prekršek.

Na podlagi analize bogate prekrškovne sodne prakse opozarjamo, da meja med zakonitim faznim naročanjem in prepovedanim drobljenjem ni prepuščena prosti presoji naročnika. Edina zakonita pot za razdelitev obsežnega naročila na manjše enote je uporaba institutov sklopov znotraj enotnega postopka javnega naročanja.

Pasti drobljenja pri projektiranju: Faze niso samostojna naročila

Pogosta zmota naročnikov je prepričanje, da pridobivanje projektne dokumentacije poteka korak za korakom in da ob naročilu idejne zasnove (IZP) še ni nujno znano, ali bo projekt sploh realiziran do faze projekta za izvedbo (PZI), zaradi česar naj bi bilo logično, da se projektiranje naroča sukcesivno, skladno s potrebami in časovnim razvojem investicije. Sodišča pa tovrstne argumente redno zavračajo. V zadevi Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. PRp 761/2021 (v zvezi s sodbo Okrajnega sodišča v Ljubljani, opr. št. PR 1805/2020), kjer je občina naročala dokumentacijo za vrtec preko petih ločenih naročilnic (IP, PGD, PZI, PHPP in zunanja ureditev), je sodišče zavzelo stališče, da mora naročnik že ob začetku projekta predvideti vse nujne stroške projektne dokumentacije. Vse faze projektiranja za isti objekt tvorijo funkcionalno in ekonomsko nerazdružljivo celoto. Naročniki morajo zato vrednost vseh faz sešteti (24. člen ZJN-3) in izvesti enoten postopek za vse dele projektne dokumentacije, tudi za manjkrat uporabljene, kot so denimo program za izračun energetske bilance objekta (PHPP).

Podobno je sodišče v zadevi opr. št.   PR 1803/2020 (in opr. št.  PRp 614/2021) razsodilo, da projektiranje samega objekta (vrtca) in pripadajoče infrastrukture (pokritega parkirišča) ni mogoče obravnavati ločeno. Umetno razbijanje na ločene naročilnice za isto investicijo je eklatanten primer izogibanja transparentnemu postopku.

Razmejitev na različne dele gradnje in odseke ne zdrži pravne presoje

Pri sami izvedbi gradenj naročniki pogosto razdelijo dela glede na stroko (npr. zemeljska dela posebej, asfalterska dela posebej) ali pa istovrstna dela razdelijo na različne geografske lokacije (npr. sanacija ceste na odseku A in sanacija ceste na odseku B).

Sodna praksa tega ne dopušča, zaradi česar takšne delitve, če se ne seštevajo v skupno ocenjeno vrednost, predstavljajo prekršek drobljenja:

• V zadevi opr. št.  PR 464/2017 je naročnik obnovo kletnih prostorov umetno razdelil na tri sklope- na gradbena dela, obrtniška dela in inštalacijska dela ter jih z vrednostmi tik pod pragom istega dne oddal istemu izvajalcu. Sodišče je to označilo za “šolski primer drobljenja”. Obnova istih prostorov je ena investicija, razmejitev na različne obrti pa je umetna in nedopustna.
• V zadevi opr. št.  PR 1776/2020 je naročnik za obnovo ceste sklenil dve pogodbi – eno za zemeljska dela in eno za asfalterska dela. Sodišče je ločevanje zavrnilo z utemeljitvijo, da pri gradnji ceste obe vrsti del tvorita nerazdružljivo tehnično in ekonomsko celoto (brez zemeljskih del ni mogoče polagati asfalta).
• V zadevi opr. št.   PR 1671/2018 pa je sodišče  ugotovilo prekršek drobljenja, ko je naročnik v kratkem časovnem razmaku izdal tri ločena povabila za sanacijo različnih lokalnih cest in zidov na istem območju. Ker gre za istovrstna gradbena dela v istem časovnem obdobju in z istim ciljem (ureditev cestne infrastrukture), lokacijska razpršenost ne opravičuje ločenega naročanja. Enako velja za projektiranje različnih odsekov vodovoda (opr. št.  PR 441/2020).

Zakonita rešitev je enoten postopek in razdelitev na sklope

Prepoved drobljenja ne pomeni, da mora naročnik celotno projektiranje ali celotno gradnjo oddati enemu samemu (velikemu) izvajalcu. ZJN-3 v 73. členu celo izrecno spodbuja razdelitev velikih javnih naročil na sklope, da se omogoči dostop malim in srednjim podjetjem.

Vendar pa je ključna razlika med nezakonitim drobljenjem in zakonito uporabo sklopov v načinu določitve ocenjene vrednosti in izbiri postopka:

1. Izračun ocenjene vrednosti: Naročnik mora sešteti ocenjeno vrednost vseh predvidenih sklopov (vseh faz projektiranja ali vseh gradbenih in obrtniških del na objektu).
2. Izbira postopka: Če skupna vrednost vseh sklopov presega zakonski prag, mora naročnik za celotno investicijo izvesti ustrezen transparenten postopek.
3. Oblikovanje sklopov: Znotraj tega enotnega razpisa naročnik oblikuje ločene sklope. Naročilo lahko razdeli kvalitativno (Sklop 1: PGD in PZI; Sklop 2: PID), strokovno (Sklop 1: Gradbena dela; Sklop 2: Inštalacije, Sklop 3: stavbna oprema in pohištvo, itd…) ali kvantitativno/lokacijsko (Sklop 1: Odsek A; Sklop 2: Odsek B).
4. Oddaja ponudb: Ponudniki lahko oddajo ponudbo za en sklop, za več sklopov ali za vse sklope, naročnik pa z vsakim izbranim ponudnikom sklene ločeno pogodbo.

Skrbnost odgovornih oseb

Prekrškovna sodišča poudarjajo, da predstojniki (župani, direktorji zavodov) nosijo objektivno in subjektivno odgovornost za zakonitost poslovanja. Sklicevanje na nepoznavanje prava javnih naročil ali zaupanje v strokovne in pravne službe na sodišču ne zdrži. Podpis serije naročilnic ali pogodb, katerih vrednosti se gibljejo tik pod zakonskimi pragovi, predstavlja jasen indic namernega izogibanja zakonu.

Naročnikom zato svetujemo, naj k planiranju investicij pristopijo celovito. Realna ocena vrednosti celotnega projekta na začetku leta in izvedba krovnega postopka z razdelitvijo na sklope ne zagotavlja le pravne varnosti pred visokimi globami in stranskimi sankcijami izločitve, temveč skozi transparentno konkurenco na trgu dejansko zagotavlja najbolj gospodarno porabo javnih sredstev.

Z uveljavitvijo Zakona o pravici do zimskega regresa (ZPZR[1]) se je slovenski delovnopravni okvir razširil za novo, neobhodno materialno pravico zaposlenih. Delavci so z novim zakonom pridobili pravico do izplačila v višini 50 % minimalne plače, kar za podjetja pomeni neposreden in nepredviden finančni poseg. Čeprav je zakonodajalec v 4. in 5. členu ZPZR predvidela določene davčne olajšave za ublažitev obremenitve, uvedba tega prejemka za delodajalce še vedno predstavlja opazen skok v stroških dela. Ta zakonodajna novost je še posebej obremenjujoča za t. i. delovno intenzivne panoge – denimo storitve varovanja, čiščenja prostorov in upravljanja nepremičnin. V teh sektorjih namreč stroški osebja predstavljajo glavno komponento pri oblikovanju prodajne cene storitve. Posledično se izvajalci soočajo s kompleksno pravno dilemo: na kakšen način in v kakšnem obsegu lahko te nepredvidene izdatke, ki jih ob pripravi ponudb niso mogli vključiti v kalkulacijo, uveljavljajo do svojih naročnikov, zlasti v rigidnem okviru javnonaročniških pogodb.

Razkorak med izvajalci in regulatorjem pri vprašanju povišanja cen

Uvedba zimskega regresa po ZPZR je v slovenski poslovni prostor prinesla precejšnjo mero negotovosti, zlasti na področju javnih naročil. Medtem ko izvajalci v delovno intenzivnih panogah upravičeno opozarjajo na nepredviden stroškovni pritisk, se na strani države oblikuje izrazito restriktivno stališče, ki omejuje možnost prilagoditve pogodbenih cen. V praksi smo priča soočenju dveh povsem različnih pogledov. Na eni strani so gospodarski subjekti, ki izpostavljajo, da nova zakonska obveznost ruši ekonomsko ravnovesje že sklenjenih pogodb. Na nasprotni strani pa Direktorat za javno naročanje (MJU) v svojih tolmačenjih[2] poskuša vnaprej zamejiti kakršna koli pričakovanja po povišanju plačil. Po njihovem mnenju določbe ZPZR ne predstavljajo okoliščin, ki jih skrben naročnik ne bi mogel vnaprej predvideti v smislu 95. člena ZJN-3[3]. Še več, regulator zavzema stališče, da v primerih, ko stroški postanejo nevzdržni, rešitev ni v modifikaciji cene, temveč izključno v razvezi pogodbe na podlagi spremenjenih okoliščin po 112. členu OZ[4].

Zakaj zimski regres ni »običajno« tveganje?

Izvajalci takšni interpretaciji utemeljeno ugovarjajo. Zimski regres namreč ni le rutinska uskladitev stroškov dela ali predvidljiv dvig minimalne plače. Gre za kvalitativno nov institut – obvezen trinajsti prejemek, ki je bil uveden hipno in brez predhodnih sistemskih najav. Za razliko od minimalne plače, kjer so trendi rasti vnaprej znani, uvedba povsem nove materialne pravice sredi proračunskega leta predstavlja zunajsistemski šok, ki ga izvajalci ob oddaji ponudb objektivno niso mogli vračunati v svojo ceno.

Dvoličnost proračunskega financiranja

Močan argument proti restriktivnemu stališču države izhaja iz same vsebine ZPZR. Zakonodajalec je namreč v samem zakonu priznal, da javni sektor tega novega stroška ne more absorbirati znotraj obstoječih omejitev, zato je zanj zagotovil dodatna sredstva iz proračuna. S tem ko je država za lastne organe in zavode pripoznala finančno nevzdržnost novega stroška, je pravno težko zagovarjati tezo, da za zasebne izvajalce isti strošek predstavlja zgolj »normalno poslovno tveganje«. Takšna diferenciacija vodi v očitno nesorazmerje, kjer zasebni sektor nosi breme socialne politike države brez možnosti za pravično uravnoteženje pogodbenih dajatev.

Pravni vidiki uveljavljanja povišanj

Pri pogodbah, ki so nastale v okviru javnih naročil, se ponudniki ob uveljavljanju dodatnih stroškov srečajo z dvostopenjsko pravno preverbo. Za uspešno spremembo cene morata biti hkrati izpolnjena dva pogoja:

1. Civilnopravna podlaga: Po OZ mora obstajati utemeljen razlog za prilagoditev plačila ali za razvezo razmerja.
2. Javnopravni okvir: Po ZJN-3 mora sprememba ustrezati enemu od dopustnih primerov modifikacij iz 95. člena, sicer naročnik aneksa ne sme podpisati, četudi bi mu civilno pravo to dopuščalo.

Podjemna pogodba in mehanizmi povišanja plačila

Večina storitev v delovno intenzivnih panogah (varovanje, čiščenje, upravljanje) se pravno kvalificira kot podjemna pogodba. V teh primerih sta ključni določbi 642. in 643. člena OZ. Pomembno je opozoriti, da OZ pri teh pogodbah ne govori o »ceni del«, temveč uporablja termin »plačilo«.

Zakon v 643. členu ločuje dve bistveni situaciji pri dogovarjanju plačila:

• Izračun z izrecnim jamstvom: Izvajalec jamči za točnost predračuna in povišanja praviloma ne more zahtevati.
• Izračun brez izrecnega jamstva: Če se med izvajanjem izkaže, da je povišanje stroškov neizogibno, mora podjemnik naročnika nemudoma pisno obvestiti. Če to obvestilo zamudi, po zakonu izgubi pravico do uveljavljanja višjega plačila.

Za razliko od gradbenih pogodb, kjer obstajajo specifični mehanizmi za povišanje cen zaradi rasti stroškov, pri klasičnih storitvenih pogodbah OZ nima avtomatizma. Zato se moramo zanesti na splošna pravila o denarnih obveznostih (nominalizem in valorizacija po 371. in 372. členu OZ) ali na institut spremenjenih okoliščin.

Jamstvo za izračun vs. fiksna cena

V praksi se pogosto zamenjuje pojem fiksne cene z jamstvom za izračun. Sodna praksa opozarja, da izrecnega jamstva za pravilnost izračuna ni dopustno domnevati zgolj zato, ker je izvajalec strokovnjak. Takšno jamstvo mora biti v pogodbi dogovorjeno jasno in nedvoumno, podobno kot klavzula »ključ v roke«.

Bistvena razlika je naslednja:

• Fiksna cena običajno ščiti pred tržnimi nihanji in inflacijo skozi čas.
• Jamstvo za izračun pa pomeni, da izvajalec prevzame tveganje za lastno napako pri oceni potrebnih ur, števila delavcev ali materiala.

Zimski regres kot neizogibna prekoračitev stroškovne osnove

Za pravilno uveljavljanje zahtevkov zaradi ZPZR je ključna ugotovitev, v katero pravno kategorijo ta strošek sploh sodi. Čeprav bi kdo pomislil na valorizacijo denarnih obveznosti, zimski regres ne predstavlja splošnega padca vrednosti denarja (inflacije). Gre za specifičen zakonodajni šok, ki neposredno spremeni osnovni element kalkulacije – strošek delovne ure.

Ker je izvajalec svojo ponudbo pripravil na podlagi takrat veljavnih predpisov, je z uveljavitvijo novega zakona njegov prvotni izračun postal neustrezen. Menim, da je zato zimski regres pravilneje obravnavati kot neizogibno prekoračitev izračuna po 643. členu OZ. To izvajalcem daje močno pravno orodje: pod pogojem, da niso podali izrecnega jamstva za pravilnost izračuna in da so naročnika o povišanju stroškov nemudoma obvestili, lahko zahtevajo prilagoditev plačila zaradi nepredvidenega regulatornega posega države.

Spremenjene okoliščine kot varnostni mehanizem pogodbenega prava

Pri analizi vpliva zimskega regresa na pogodbena razmerja bi bilo napačno, če bi se omejili zgolj na vprašanje valorizacije (371. in 372. člen OZ) ali pravil o prekoračitvi predračuna (643. člen OZ). Takšno razmišljanje namreč ustvarja navidezno dilemo, ki zanemari najmočnejše orodje za vzpostavitev pravičnosti v obligacijskih razmerjih – splošni institut spremenjenih okoliščin (112.–115. člen OZ)[5].

Hierarhično nadrejenost tega instituta celo najstrožjim podjemnim dogovorom potrjuje sam OZ. Drugi odstavek 643. člena OZ namreč izrecno določa, da niti izvajalčevo jamstvo za pravilnost izračuna ne preprečuje uporabe pravil o spremembi ali razvezi pogodbe zaradi spremenjenih okoliščin. V pravni praksi se prav ta institut izkaže za najprimernejšo pot za naslavljanje novih stroškov, ki izvirajo iz zakonodaje, kadar v pogodbi ni ustreznih prilagoditvenih klavzul. Uvedba zimskega regresa po ZPZR je klasičen primer oblastnega akta (factum principis), ki ga stranki ob sklenitvi razmerja objektivno nista mogli predvideti ali nanj vplivati. Takšen poseg povzroči tako drastično porušitev ekonomske vzajemnosti, da bi bilo vztrajanje pri prvotnem plačilu v nasprotju z načelom pravičnosti. To pomeni, da pravna podlaga za zahtevo po prilagoditvi obstaja neodvisno od tega, ali je bila v pogodbi dogovorjena fiksna cena ali jamstvo za izračun. Tudi če bi naročnik trdil, da je izvajalec prevzel določena tveganja, se ne more izogniti dejstvu, da oblastni poseg države presega meje običajnega poslovnega rizika.

Štirje stebri utemeljitve za uporabo 112. člena OZ

Prepričana sem, da uvedba zimskega regresa ustreza vsem zakonskim kriterijem za uporabo instituta spremenjenih okoliščin. Vrhovno sodišče RS je že večkrat poudarilo, da mora gospodarstvenik računati na običajna tržna nihanja, povsem drugače pa je, ko gre za izredne premike, ki povzročijo očitno nesorazmerje med pogodbenimi dajatvami[6]. Pri presoji se uporablja standard skrbnosti dobrega gospodarstvenika, argumentacijo za zimski regres pa lahko strnemo v štiri ključne točke:

Zakaj je sklenitev aneksa po 95. členu ZJN-3 dopustna?

Ko ugotovimo, da uvedba zimskega regresa izpolnjuje pogoje za prilagoditev pogodbenih obveznosti po civilnem pravu (OZ), se moramo posvetiti še preizkusu v okviru zakonodaje o javnem naročanju. Ključno vprašanje je, kako tesno sta povezana kriterija nepredvidljivosti po Obligacijskem zakoniku in po ZJN-3.

V pravnem smislu je neločljivo povezano: če določen dogodek ocenimo kot dovolj nepredviden, da opravičuje razvezo pogodbe po 112. členu OZ, je težko zagovarjati tezo, da ta isti dogodek ni nepredvidljiv v okviru javnonaročniške določbe o dopustnih spremembah (95. člen ZJN-3). Standard nepredvidljivosti ne more biti dvojen – nemogoče je, da bi bila določena okoliščina hkrati nepredvidljiva za prenehanje pogodbe in predvidljiva za njeno prilagoditev.

Poleg tega prilagoditev cene zaradi zimskega regresa ne posega v naravo samega javnega naročila. Ne gre za spreminjanje vsebine storitve, temveč za nujno ekonomsko uravnoteženje postavk, ki so se zaradi regulatornega posega spremenile. Ob tem finančni učinek povišanja v veliki večini primerov ne bo presegel zakonsko določenega 30-odstotnega limita vrednosti prvotnega naročila. S tem so vsi formalni pogoji za sklenitev aneksa k pogodbi o izvedbi javnega naročila izpolnjeni.

Pravna analiza mnenja DJN

Sklicevanje na pretekla stališča DJN- dvig minimalne plače

Pravna analiza stališča Direktorata za javno naročanje (DJN) razkriva precejšnjo stopnjo rigidnosti, ki je v nasprotju s temeljnimi načeli obligacijskega prava. Direktorat se v svojem tolmačenju uvodoma sklicuje na pretekle stališča, zlasti na tolmačenje v zvezi z dvigom minimalne plače iz leta 2019, kar je v primeru zimskega regresa po ZPZR povsem neustrezno in pravno zgrešeno. Dvig minimalne plače predstavlja postopno prilagajanje že obstoječega in uveljavljenega instituta, zimski regres pa je povsem nov pravni institut – dodatna, zakonsko obvezna materialna pravica, ki ga slovenski pravni red v takšni obliki doslej ni poznal. Za skrbnega gospodarstvenika je nepredvidljivost uvedbe popolnoma nove kategorije stroška dela bistveno večja kot nepredvidljivost višine že obstoječe postavke. Pri dvigih minimalne plače država praviloma tudi ne sprejema posebnih interventnih zakonov, ki bi proračunskim uporabnikom avtomatično in neposredno zagotavljali dodatna namenska sredstva iz rezerve za pokritje tega stroška. Prav tako je dvig minimalne plače rezultat predvidenih zakonskih formul in dolgotrajnih pogajanj v okviru Ekonomsko-socialnega sveta, uvedba zimskega regresa pa je bila sprejeta kot nenaden, politično motiviran socialni ukrep sredi oziroma proti koncu leta, z neposrednim učinkom na tekoče proračunsko leto.

Kakšna bi morala biti zakonska sprememba, da bi izpolnila pogoje iz ZJN-3?

Nadalje Direktorat zapiše: »Vsaka zakonska novost ali sprememba, ki vpliva oziroma povzroči nastanek novega stroška, morebitne nove dajatve ali prispevka, ne more predstavljati takšne okoliščine, ki bi lahko pomenila nastanek tako zelo spremenjenih okoliščin, da pogodbe ne bi bilo več mogoče ohraniti v veljavi, zaradi česar bi izvajalci lahko terjali spremembo pogodbe.« Zdi se, kot da po mnenju DJN nobena zakonska sprememba, ne glede na njeno vsebino, težo ali trenutek sprejetja, ne more predstavljati relevantne spremenjene okoliščine. Takšna pavšalna in vnaprejšnja izključitev zakonskih sprememb iz instituta spremenjenih okoliščin je pravno nevzdržna, saj de facto izničuje institut ukrepa oblasti (factum principis), ki je v pravni teoriji in sodni praksi uveljavljen kot primer nepredvidenega dogodka, ki lahko poruši pogodbeno ekvivalenco. V sodni praksi se tako kot razlog uveljavljanja spremenjenih okoliščin pojavljajo ukrepi oblasti, kot je denimo dvig neprofitne najemnine[7] ali pa uvedba (novega) DDV[8].

Če bi sledili logiki DJN, bi to pomenilo, da je tveganje zakonodajne dejavnosti države v celoti in neomejeno na strani izvajalca. Vendar pa standard skrbnosti dobrega gospodarstvenika, na katerega se DJN sklicuje, ne pomeni, da mora izvajalec v svojo ceno vračunati vsakršen, tudi najbolj eksotičen ali nenaden zakonski poseg, ki ga v času oddaje ponudbe sploh še ni bilo v pravnem redu ali v razumni javni razpravi. DJN s svojo dikcijo zanemari vprašanje intenzitete posega, glede na to, da ni vsaka zakonska sprememba enaka. Obstaja bistvena razlika med postopnim dvigom stopnje davka, s katerim gospodarstvo lahko računa, in nenadno uvedbo novega, obveznega denarnega prejemka v višini polovice minimalne plače, ki neposredno in masovno obremeni stroškovno strukturo storitvenih pogodb.

O kakšni spremembi ekonomskega ravnotežja v korist izvajalca piše DJN?

Posebej kritično obravnavo zasluži tudi naslednja dikcija DJN: »Glede na določila ZJN-3 tako ocenjujemo, da sprememba pogodbe v delu, ki opredeljuje dogovorjeno ceno, zaradi izplačila zimskega regresa, če ta ni bila predvidena vnaprej, načeloma ni utemeljena, saj takšna sprememba tudi spreminja ekonomsko ravnotežje pogodbe v korist izvajalca na način, ki ni bil predviden v prvotni pogodbi.« Takšna argumentacija Direktorata trči ob dva temeljna pravna problema, ki razgaljata pavšalnost njihovega zaključka.

Prvi pravni problem je očitno nerazumevanje instituta ekonomskega ravnotežja, ko DJN v svojem tolmačenju postavi povsem pavšalen in ekonomsko neobstoječ zaključek, da povišanje cene zaradi zimskega regresa spreminja ravnotežje »v korist izvajalca«. Ne pojasni, kako je prišlo do takšnega pavšalnega zaključka. Resnica je ravno nasprotna. Ekonomsko ravnotežje pogodbe se je porušilo v trenutku uveljavitve ZPZR, in sicer v škodo izvajalca, saj se je stroškovni del njegove kalkulacije nepredvideno povečal, medtem ko je plačilo ostalo nespremenjeno. Prilagoditev cene, ki bi odražala zgolj in izključno dejanski dodatni strošek zimskega regresa, ne ustvarja nikakršne koristi ali dodatnega dobička za izvajalca, temveč zgolj vzpostavlja porušeno prvotno ravnotežje. Cilj takšne spremembe ni obogatitev izvajalca, temveč preprečitev njegovega neupravičenega oškodovanja zaradi oblastnega akta. Trditev DJN, da vrnitev na prvotno maržo (oziroma preprečitev izgube) pomeni spremembo »v korist izvajalca«, je zato strokovno zgrešena in v nasprotju z bistvom instituta spremenjenih okoliščin.

Drugi problem je poudarek na tem, da sprememba ni dopustna, »če ni bila predvidena vnaprej«. Tukaj se Direktorat ujame v logični paradoks. Kako bi lahko izvajalec ali naročnik v pogodbi vnaprej predvidela določbo o zimskem regresu, če pa gre za zakonodajni ukrep, ki je bil sprejet hipno, nepredvideno in brez kakršnih koli predhodnih sistemskih napovedi? Standard vnaprejšnje predvidljivosti, ki ga zahteva DJN, bi od izvajalcev zahteval jasnovidnost glede prihodnjih političnih odločitev države.

Če bi izvajalci morali vnaprej predvideti vsakršen možen nov zakonski strošek, bi institut »nepredvidljivih okoliščin« iz 3. točke prvega odstavka 95. člena ZJN-3 v celoti izgubil svoj pomen. Ta določba je v zakon vključena prav zato, da naslovi situacije, ki jih ni bilo mogoče predvideti vnaprej in za katere v pogodbi posledično ni (in ne more biti) vnaprejšnjih klavzul. DJN s svojim vztrajanjem pri vnaprejšnji predvidljivosti dejansko izničuje varnostni mehanizem, ki ga je zakonodajalec predvidel za zaščito pogodbenih strank pred nepredvidenimi stroškovnimi šoki.

Razveza pogodbe da, povišanje cene ne?

Vrhunec absurdnosti in logičnega protislovja tolmačenja Direktorata pa predstavlja njihov predlog rešitve: »V primerih torej, ko pogodba povišanja cen ne ureja in sprememba pogodbe tudi glede na 95. člen ZJN-3 ni mogoča, povišanje pa predstavlja tako visoko vrednost, da bi bilo pogodbo nepravično ohraniti v veljavi (112. člen OZ), lahko izvajalec predlaga razvezo pogodbe.«

Takšen nasvet Direktorata ni le pravno zmoten, temveč je v svojem bistvu ekonomsko neracionalen in operativno škodljiv za javni sektor. Razgalja namreč popoln logični vakuum, v katerega se je ujela Država, ko poskuša s pritiski na naročnike preprečiti upravičena povišanja plačil.

DJN s tem predlogom dejansko priznava, da so okoliščine uvedbe zimskega regresa nepredvidljive in tako intenzivne, da bi bilo nepravično vztrajati pri prvotni pogodbi. Če so pogoji za razvezo po 112. členu OZ po stališču DKN očitno izpolnjeni, potem je po isti logiki nujno izpolnjen tudi pogoj nepredvidljivosti iz 95. člena ZJN-3. DJN pa naročnike sili v najbolj radikalno in uničujočo rešitev – prenehanje pogodbenega razmerja. Pri tem povsem prezre četrti odstavek 112. člena OZ, ki izrecno določa, da se pogodba ne razveže, če druga stranka ponudi ali privoli, da se ustrezni pogodbeni pogoji pravično spremenijo. Zakon torej daje prednost ohranitvi pogodbe s pravično prilagoditvijo, DJN pa to zakonsko preferenco samovoljno in v nasprotju z obligacijskimi načeli povozi. Ko torej DJN zapiše, da izvajalec lahko predlaga razvezo po 112. členu OZ, ker je pogodbo »nepravično ohraniti v veljavi«, s tem neizogibno in nepreklicno prizna, da so izpolnjeni pogoji iz 112. člena OZ. Prvi in ključni pogoj uporabe tega člena namreč je, da gre za okoliščine, ki jih stranka ob sklenitvi pogodbe ni mogla predvideti. Če DJN torej dopusti razvezo, s tem implicitno potrdi, da je okoliščina nepredvidljiva. S tem pa se avtomatično odprejo vrata 3. točki prvega odstavka 95. člena ZJN-3, ki za dopustnost aneksa zahteva isto  nepredvidljivost okoliščin.

Predlog DJN, naj se pogodba raje razveže, je za proračun dejansko slabši od priznanja povišanja cene. Razveza pogodbe namreč pomeni, da mora naročnik izvesti nov postopek javnega naročanja. V trenutnih tržnih razmerah, kjer so se stroški energentov, materiala in dela splošno povišali, bo nova ponudbena cena na trgu skoraj zagotovo bistveno višja od prvotne cene, povečane za strošek zimskega regresa. Naročnik bo torej zaradi varovanja integritete prvotnega naročila na koncu plačal več, kot bi plačal z odobritvijo aneksa, hkrati pa bo obremenjen s stroški in tveganji novega postopka.

Morda najbolj neodgovoren del stališča DJN pa je vprašanje kontinuitete izvajanja storitev. Če se pogodba za čiščenje bolnišnice, varovanje ključne infrastrukture ali upravljanje ključne infrastrukture razveže, kdo bo te storitve izvajal v vmesnem času? Postopek novega javnega naročanja traja mesece, upoštevaje morebitne zahtevke za revizijo celo pol leta ali več. DJN na to ključno vprašanje nima odgovora. Naročniki bi bili prisiljeni v interventna naročila ali postopke s pogajanji brez predhodne objave zaradi »skrajne nujnosti«, kar spet povzroča nezakonito stanje in kršitve ZJN-3. povzroča višje stroške in manjši nadzor nad porabo javnih sredstev.

Ista okoliščina je potrebna za razvezo in za spremembo

Če DJN trdi, da uvedba zimskega regresa ni nepredvidljiva okoliščina po 3. točki prvega odstavka 95. člena ZJN-3, potem ta isti zimski regres ne more biti podlaga za nobeno modifikacijo pogodbe, niti za njeno predčasno sporazumno prekinitev. Če bi naročnik in izvajalec sklenila sporazum o predčasnem prenehanju pogodbe zgolj zato, ker je izvajalcu nastal strošek z zimskim regresom, bi s tem dejansko spremenila trajanje pogodbe (skrajšala njeno veljavnost) zaradi okoliščine, ki po mnenju DJN ni dopustna. Po tej rigidni logiki bi bil takšen sporazum o prenehanju nezakonit aneks, saj bi spremenil bistven element javnega naročila (čas trajanja) brez ustrezne podlage v 95. členu ZJN-3.

Direktorat naročnikom predlaga razvezo pogodb, ne da bi pojasnil, da bi se takšno skrajšanje pogodbe brez izredno močne in nepredvidljive podlage štelo za bistveno spremembo pogodbe po četrtem odstavku 95. člena ZJN-3. Skrajšanje pogodbe v škodo naročnika (ker mora iskati novega, dražjega izvajalca) bi v revizijskem postopku težko zdržalo presojo, če bi hkrati trdili, da razlog za to skrajšanje (zimski regres) sploh ni nepredvidljiv dogodek.

Celotno tolmačenje Direktorata se tako izkaže za nevarno igro s pravno varnostjo in stabilnostjo javnih storitev. Namesto da bi izvajalcem in naročnikom podali jasna merila za dokumentirano in sorazmerno povišanje cen, ki bi ohranilo pogodbeno ravnotežje, jih silijo v razveze pogodb, ki državi povzročajo le operativni kaos in dodatne finančne obremenitve. Takšno stališče, ki razvezo dovoljuje, spremembo cene za isto okoliščino pa prepoveduje, ni nič drugega kot pravni konstrukt, ki nima podlage v obligacijskem pravu in ne služi javnemu interesu. Njihov predlog razveze je v resnici posreden dokaz, da je sprememba cene dopustna. Če je nek dogodek dovolj močan, da razveže celotno pogodbo, je po vseh pravnih in ekonomskih pravilih več kot dovolj močan, da utemelji prilagoditev zgolj enega njenega elementa – cene. Vztrajanje pri nasprotnem ni pravna argumentacija, temveč proračunska dogma, ki pod krinko skrbnosti sili naročnike v nezakonita ravnanja in operativno tvegana razvezo pogodb.

Stališče DJN ni zavezujoče za nikogar

Ob koncu analize stališča DJN ni odveč poudariti, da stališče DJN ni pravno zavezujoč akt in ne veže nikogar. Ministrstvo za javno upravo (MJU) namreč nima položaja zakonodajalca, njegova stališča pa ne narave predpisa. Noben subjekt v Republiki Sloveniji na tovrstna stališča ni vezan, še manj pa ga je mogoče prisiliti, da jih  upošteva. MJU je pristojno zgolj za podajo splošnih neobvezujočih razlag določb javnonaročniške zakonodaje. Nima pa nobene pristojnosti za podajanje razlag, povezanih z OZ, niti nima pooblastila za dajanje avtentičnih razlag katerekoli zakonodaje. Ker ta stališča niso objavljena v Uradnem listu RS, zanje ne nastopi niti fikcija seznanjenosti, prav tako pa nimajo moči splošnega in abstraktnega pravnega akta.

V ustavni demokraciji, utemeljeni na načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave RS), je meja med vejami oblasti jasna. Splošno sprejeto načelo pravne države določa, da je državi dovoljeno samo tisto, kar je izrecno predpisano. Državni organi smejo ukreniti le tisto, kar je v okviru njihovih pristojnosti, med katerimi pa zagotovo ni podajanja zavezujočih razlag splošnih pravnih aktov. Zakone in druge predpise z obvezno močjo za konkretne primere razlaga izključno sodišče, kar je že večkrat poudarilo tudi Vrhovno sodišče RS.

Zgovoren je primer iz leta 2018, ko je Državni zbor sprejel avtentično razlago glede pogoja koneksnosti terjatev po 631. členu OZ. Vrhovno sodišče je takrat odločilo, da celo takšna avtentična razlaga za sodišča ni zavezujoča, saj je razlaga zakonov za odločanje v konkretnih primerih naloga sodne veje oblasti. Če torej niti formalna avtentična razlaga zakonodajalca ne veže sodišč, toliko manj takšno moč pripisujemo neformalnim stališčem ministrstva, ki niso bila sprejeta po nobenem poslovniško urejenem postopku.

Kako naj postopajo izvajalci?

Izvajalci, ki se soočajo z nepredvidenim stroškom zimskega regresa, morajo ravnati s stopnjo skrbnosti, ki jo zahteva OZ in ne zgolj slediti nezavezujočim, proračunsko motiviranim stališčem ministrstva. Če izvajalec želi ohraniti pravico do povišanja plačila, mora slediti natančnemu pravnemu protokolu, ki temelji na kumulativnem izpolnjevanju civilnopravnih in javnopravnih pogojev.

Prvi korak je takojšnja pisna notifikacija nastopa spremenjene okoliščine, saj tako 3. odstavek 643. člena OZ (prekoračitev izračuna z izrecnim jamstvom), kakor tudi 113. člen OZ (notifikacija o spremenjenih okoliščinah) zahtevata, da takoj, ko nastopi okoliščina, ki povzroči neizogibno prekoračitev stroškov izvedbe, mora izvajalec naročnika o tem nemudoma pisno obvestiti. Hkrati z obvestilom lahko poda zahtevek za povišanje pogodbene vrednosti pogodbe.

Izvajalec mora pripraviti specifikacijo, ki dokazuje neposredno ekonomsko zvezo med novim zakonom in konkretno pogodbo, katerega namen je dokazati, da povišanje cene odraža izključno dejanski prirast stroška dela zaradi ZPZR in ne vključuje povečanja marže ali drugih stroškov. Zahtevek v finančnem delu zato ne sme biti pavšalen.

V zahtevku mora izvajalec tudi argumentirati, zakaj ob sklenitvi pogodbe (ali oddaji ponudbe) uvedba zimskega regresa ni bila predvidljiva ter izkazati, da bi bilo vztrajanje pri prvotni ceni očitno nepravično. Na podlagi ugotovljenih nepredvidenih okoliščin mora izvajalec naročniku predlagati sklenitev aneksa in sicer iz razloga, ker je zaradi spremenjenih okoliščin pogodba postala nevzdržna in da je edina alternativa razvezi pravična prilagoditev cene. Naročnika je treba opozoriti na njegovo dolžnost ravnanja kot dober gospodar, ki mu narekuje ohranitev obstoječe (cenejše) pogodbe namesto drage in tvegane razveze. Če naročnik kljub vsem argumentom zavrne prilagoditev pogodbene vrednosti in vztraja pri fiksni ceni ali sili v razvezo, mora izvajalec shraniti vso korespondenco. Ta bo ključna v morebitni tožbi na razvezo pogodbe.

Razveza pogodbe zaradi spremenjenih okoliščin po 112. členu OZ namreč ne nastopi avtomatično z dnem nastanka okoliščine ali s preprosto enostransko izjavo prizadete stranke. Sodna praksa Vrhovnega sodišča RS in Višjih sodišč dosledno izhaja iz stališča, da pogodba zaradi spremenjenih okoliščin ne preneha sama po sebi. Gre za oblikovalno pravico, kar pomeni, da prizadeta stranka ne more pogodbe razvezati zgolj z enostransko zunajsodno izjavo, če druga pogodbena stranka s tem ne soglaša. V primeru spora mora prizadeta stranka (izvajalec) za dosego učinka razveze obvezno vložiti oblikovalno tožbo (ali nasprotno tožbo v okviru obstoječega spora), s katero od sodišča zahteva, da to s sodbo razveže pogodbeno razmerje.

Stranka, ki se želi razbremeniti pogodbenih obveznosti, mora torej postaviti ustrezen oblikovalni zahtevek. Če izvajalec zgolj neha izpolnjevati pogodbo v prepričanju, da je ta zaradi zimskega regresa razvezana, naročnik pa razvezi oporeka, pogodba pravno še vedno ostaja v veljavi. Takšen izvajalec bi se tako znašel v situaciji hude kršitve pogodbe in bi bil izpostavljen odškodninskim zahtevkom ter unovčitvi finančnih zavarovanj, saj bi bila njegova opustitev del neupravičena vse do morebitne (kasnejše) pravnomočne sodbe o razvezi. Nasvet Direktorata, naj se izvajalci poslužujejo razveze, je torej tudi s procesnega vidika izjemno tvegan in zavajajoč, saj izvajalce sili v dolgotrajne in negotove sodne postopke z oblikovalnimi tožbami, namesto da bi spodbudil pravično in hitro prilagoditev cen, ki bi jo dopuščala sklenitev aneksa po 95. členu ZJN-3.

Kako naj postopajo naročniki?

Naročniki se po uveljavitvi ZPZR in objavi stališča DJN nahajajo v nezavidljivem položaju. Na eni strani so pod pritiskom izvajalcev, ki utemeljeno zahtevajo ohranitev ekonomskega ravnotežja, na drugi pa pod pritiskom regulatorja, ki jih sili v restriktivno zavračanje zahtevkov. Vendar pa morajo naročniki vedeti, da so prav oni tisti, ki nosijo odgovornost za gospodarno porabo javnih sredstev in nemoteno izvajanje javnih storitev. Slepo sledenje stališču DJN jih ne bo razbremenilo odgovornosti v primeru operativnih zapletov ali odškodninskih tožb.

Naročniki naj zato opravijo skrbno in individualno presojo zahtevka, saj naročnik ne sme zahtevka zavrniti zgolj s pavšalnim sklicevanjem na stališče DJN. Vsak zahtevek je treba obravnavati individualno. Naročnik mora od izvajalca zahtevati natančno kalkulacijo v smislu koliko delavcev dejansko opravlja delo na konkretnem naročilu, kakšen je sorazmerni delež zimskega regresa glede na njihov delovni čas in kakšen je dejanski finančni vpliv na ceno storitve. Le na podlagi takšnih dokazil lahko naročnik opravi presojo o upravičenosti povišanja. Naročnik mora nato v skladu z načelom gospodarnosti pretehtati, katera pot je zanj ugodnejša. Če bi povišanje cene za pokritje zimskega regresa pomenilo npr. 2 % povišanje pogodbene vrednosti, razveza pogodbe pa bi pomenila izvedbo novega razpisa, kjer bodo ponudbene cene (zaradi splošne rasti cen na trgu) višje za denimo 10 % ali več, je odločitev za razvezo objektivno negospodarna. Naročnik, ki bi zavestno izbral dražjo in tvegano pot (razvezo), bi lahko bil soočen z očitki o negospodarni porabi javnih sredstev.

Naročniki imajo namreč v rokah veljavno zakonsko podlago za sklenitev aneksa. Če ugotovijo, da je bil ZPZR ob sklenitvi pogodbe nepredvidljiv dogodek, ki je povzročil neogibno prekoračitev stroškov, lahko varno sklenejo aneks. Stališče DJN, da sprememba cene ni dopustna, razveza pa je, je logično protislovno in pravno napačno. Naročnik naj spremembo ustrezno dokumentira, opravi notifikacijo na portalu javnih naročil (če vrednost presega mejne vrednosti) in s tem pravno zavaruje svoj položaj.

---

[1] Zakon o pravici do zimskega regresa ter prenovi ugotavljanja davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov (ZPZR), Uradni list RS št. 91  z dne 19. novembra 2025.

[2] Tolmačenje javnonaročniške zakonodaje (ZJN-3) Ministrstva za javno upravo, Direktorata za javno naročanje, št. 430-5/2026/2 z dne 16.1.2026.

[3] Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) (Ur. l. RS, št. 91/15 in nasl.).

[4] Obligacijski zakonik (OZ) (Ur. l. RS, št. 97/07 – UPB in nasl.).

[5] VSRS Sodba III Ips 154/2015 z dne 24.01.2017.

[6] VSRS Sodba II Ips 529/2007 z dne 18.09.2008.

[7] Sodba in sklep VSRS  II Ips 1034/2007 z dne 11.12.2008.

[8] Sodba VSRS III Ips 224/2008 z dne 15.11.2011.

Slovensko gradbeništvo vstopa v obdobje 2026 na prelomu med tradicijo in tehnološkim prebojem, kjer se zdi, da panoga še nikoli ni imela na voljo toliko sodobnih orodij za dvig učinkovitosti. Uvedba informacijskega modeliranja (BIM), sistema eGraditev  in celo modulov umetne inteligence obljublja korenito skrajšanje postopkov ter večjo transparentnost. Vendar pa ta ista moderna orodja prinašajo prav toliko izzivov, kot ponujajo rešitev- razgaljajo namreč sistemske vrzeli, od razpršenosti pristojnosti med številna ministrstva do neenotne upravne prakse in potrebe po popolni prevetritvi zakonodajnega okvirja. Soočanje s temi digitalnimi in trajnostnimi zahtevami tako ni več le vprašanje tehnološke posodobitve, temveč ključni strateški premik, ki bo določil konkurenčnost panoge v prihodnjem desetletju.

Povzetek leta 2025 in napoved zelenega in digitalnega preboja v 2026

Leto 2025 je v slovenskem gradbeništvu minilo v znamenju stabilizacije po obdobju visokih cen materialov in intenzivnega osredotočanja na po-poplavno obnovo, hkrati pa je (znova) razgalilo globoke sistemske vrzeli – od dolgotrajnih postopkov pridobivanja dovoljenj do birokratske razdrobljenosti. Vstop v leto 2026 napoveduje zeleni in digitalni preboj, ki panogo postavlja pred največjo transformacijo zadnjih desetletij. Digitalizacija s polno uveljavitvijo sistema eGraditev in širitvijo standardov BIM prehaja iz faze pilotnih projektov v obvezno operativno prakso, medtem ko strožja evropska okoljska zakonodaja (direktiva EPBD) gradbeništvo sili v radikalen premik proti stavbam z ničelnimi emisijami in krožnemu gospodarstvu. Leto 2026 tako ne bo le leto novih predpisov, temveč naj bi bilo tudi leto tehnološkega preskoka, kjer bosta digitalna zrelost in trajnostna naravnanost postali ključna pogoja za pridobitev poslov in dolgoročni uspeh na trgu.

eGraditev in BIM

5. januar 2026 si bomo zapomnili kot datum, ko je bil sistem eGraditev uveden po celotni Sloveniji, od tedaj pa je poslovanje z upravnimi enotami praviloma izključno elektronsko prek eGraditve, ob zakonsko določenih izjemah za pisne vloge/prijave. Prehod na pretežno elektronsko vodenje postopkov ni le administrativna sprememba, temveč korenito posega v delo projektantov, investitorjev in upravnih organov. Glavni učinek, ki ga že opažamo v prvem tednu polne uveljavitve, je neizprosna sledljivost. Digitalna pot vloge ne dopušča več »predalčkanja« ali izgovorov o izgubljeni dokumentaciji. Standardizacija vlog je močno zmanjšala vpliv t. i. »lokalnih praks« različnih upravnih enot, kar prinaša večjo pravno varnost. Vendar pa sistem prinaša tudi nova tveganja. Digitalni podpisi, pravilno strukturiranje prilog in visoka kakovost dokumentacije so postali ključni; sistem je namreč rigiden – če dokumentacija ni strukturirana po predpisanem protokolu, je obdelava onemogočena. Za investitorje in projektante je zato zdaj ključno, da so interni procesi (pooblastila, e-podpisi, DGD-ji) brezhibni. eGraditev ne pozabi ničesar, zato vsaka napaka v formatu priloge ali podpisu pomeni takojšen zastoj.

Vzporedno z eGraditvijo se vse bolj uveljavlja BIM (Informacijsko modeliranje zgradb). Čeprav se je o njem v preteklosti govorilo predvsem kot o trendu, novela GZ-1B, ki velja od 15. oktobra 2025, in strokovne smernice (ZAPS/IZS) jasno nakazujejo smer, da naj bi ta digitalni dvojček postal hrbtenica za določene tipe objektov. BIM je za določene objekte normativno določen že v GZ-1  in se uporablja od 1. 1. 2025; leto 2026 pa bo ključno predvsem za njegovo standardizacijo v praksi (enotnejše zahteve, smernice in digitalna zrelost udeležencev).

Novela GZ-1B in konec »deljenja mnenj«

Ena najpomembnejših pridobitev, ki jo v praksi s pridom izkoriščamo od lanske jeseni, je učinkovitejše upravljanje mnenj mnenjedajalcev. Po noveli GZ-1B vloga ni več zgolj talec neskončnega čakanja. Če mnenjedajalec ne odgovori v zakonskem roku, ga upravni organ zdaj lahko pozove in opozori na institut domneve soglasja (z izjemo specifičnih primerov, kot so integralni postopki). To je v zadnjih treh mesecih bistveno pospešilo prvo fazo postopka, vendar zahteva od investitorja tudi precejšnjo mero skrbnosti. Dokazati namreč mora, da mnenje ni bilo dano v roku, dokumentacija pa mora biti pripravljena tako brezhibno, da upravni organ sploh lahko samostojno presoja skladnost.

Več fleksibilnosti pri prostorskem načrtovanju

Če je bilo leto 2025 leto pripravljanja sistema z novelo ZUreP-3C (sprejeto septembra 2025), nam začetek leta 2026 prinaša še konkretnejše premike. Vlada je prav ta mesec (januar 2026) sprejela predlog dodatnih sprememb (ZUreP-3D), ki je trenutno v zakonodajnem postopku in obeta precej več operativne fleksibilnosti pri občinskih (OPN) in podrobnih (OPPN) prostorskih aktih.

Ključne novosti, ki jih prinaša leto 2026, so:

• Predlog ZUreP-3D predvideva možnost, da občine vodijo več vzporednih postopkov ciljnih sprememb prostorskih načrtov za projekte gospodarske javne infrastrukture (GJI) in družbeno infrastrukturo. To pomeni, da strateško pomembni projekti niso več ujeti v dolgotrajne celovite revizije občinskih načrtov;
• Predlog predvideva širitev lokacijske preveritve tudi na bolj podrobne prostorske akte. Za investitorje to pomeni, da lahko manjša odstopanja od predpisanih pogojev rešujejo hitreje, ne da bi pri tem ogrozili celovitost prostorskega akta.
•  Predlog prinaša strožja in jasnejša navodila za geodetske organizacije v katastrskih postopkih, zlasti pri določanju gradbenih parcel. S tem se zmanjšuje število napak v fazi projektiranja, ki so v preteklosti pogosto ustavljale postopke na upravnih enotah.
•  Predlagane spremembe pri razlastitvenih postopkih  (glede pritožb in učinkov na izvršitev) so namenjene pospešitvi javnih investicij, kar pa bo od izvajalcev zahtevalo še večjo pravno preciznost.

Večja fleksibilnost pri prostorskih aktih pa je tudi dvorezen meč. Čeprav potencialno prinaša hitrejše umeščanje v prostor, ustvarja tudi več procesnih aktivnosti (lokacijske preveritve, ciljne spremembe, specifični pritožbeni roki). Vsi ti elementi morajo biti natančno vključeni v terminski plan že v fazi zasnove projekta, saj lahko nepravilno izbran postopek izniči vse časovne prihranke, ki jih prinaša digitalizacija.

Kako evropska direktiva EPBD in novi PURES spreminjata energetske izračune v letu 2026

Na področju energetske učinkovitosti vstopamo v leto 2026 pod močnim vplivom evropske direktive EPBD (2024/1275). Ta dokument je trenutno glavni motor sprememb, saj se 29. maja 2026 izteče rok za njeno polno transpozicijo v slovensko zakonodajo. Do konca lanskega leta so bile države dolžne pripraviti osnutke nacionalnih načrtov prenove stavb, kar pomeni, da bodo v prihodnjih mesecih pravila igre postala še bolj neizprosna, zlasti v smeri stavb z ničelnimi emisijami (ZEB – Zero-Emission Buildings). Za projektante in energetske svetovalce je v tem trenutku ključna posodobitev Pravilnika o učinkoviti rabi energije v stavbah (PURES) iz konca novembra 2025. Ta je prinesla pomembno prehodno olajšanje- rok za obvezni prehod na zahtevnejšo urno (nestacionarno) metodo izračunavanja energetske bilance za zahtevne stavbe se je premaknil z leta 2025 na leto 2027.

Vse te zahteve se zlivajo tudi v spremenjeno in dopolnjeno Uredbo o zelenem javnem naročanju, ki se uporablja od 18. septembra 2025. Ta od ponudnikov pri javnih gradnjah zahteva ne le energetsko učinkovitost, temveč tudi dokazila o krožnosti materialov in certifikate (npr. EPD), kar v praksi pomeni, da brez urejene trajnostne dokumentacije podjetja sploh ne morejo več konkurirati na trgu javnih naročil.

Varnost in zdravje pri delu na začasnih in premičnih gradbiščih – kje smo in kaj pričakovati

Za obrtnike in izvajalce je leto 2026 pomembno tudi zato, ker se na ravni države pripravlja prenova pravil varnosti in zdravja pri delu na gradbiščih. Ministrstvo je že poleti 2024 javno napovedalo, da bo v javno razpravo poslalo predlog Zakona o zagotavljanju varnosti in zdravja pri delu na začasnih in premičnih gradbiščih ter spremljajoča podzakonska akta (o zahtevah varnega dela na gradbiščih in o usposabljanju koordinatorjev VZD). Do uveljavitve novega zakona še naprej velja obstoječi okvir ZVZD-1 in veljavna ureditev za začasna/premična gradbišča, zato bodo podjetja tudi v letu 2026 “živela” v dvojnosti – po eni strani z naraščajočimi pričakovanji glede nadzora in dokumentiranja ukrepov na gradbišču, po drugi strani pa še z obstoječimi formalnimi pravili.

Za izvajalce v praksi to pomeni večji poudarek na realni izvedbi in dokazljivosti ukrepov (ne zgolj na “papirju”), ker se dokazna kultura nadzora zaostruje, večja odgovornost pri koordinaciji več izvajalcev in pri urejanju vlog koordinatorjev VZD (če je na gradbišču več izvajalcev), pričakovati pa je mogoče tudi dodatno normiranje tem, ki so na gradbiščih najbolj občutljive (npr. delo v vročini), saj je bila prav ta tematika izpostavljena kot del prenove.

Hkrati pa velja poudariti, da je bilo področje dela v vročini že konkretno normirano. Objavljen je bil  Pravilnik o dopolnitvah Pravilnika o zahtevah za zagotavljanje varnosti in zdravja delavcev na delovnih mestih[1], ki delodajalce zavezuje k ukrepom za varno delo na prostem pri visokih temperaturah. Med najbolj izpostavljenimi obveznostmi (tudi za gradbišča) so pogoji za delo pri temperaturah nad 30 °C: najmanj 15-minutne prekinitve dela na vsaki 2–3 ure, zagotovitev brezplačnih brezalkoholnih napitkov ter (v največji možni meri) zaščita delavcev pred soncem in neugodnimi vremenskimi vplivi v času prekinitev. Prav ta pravilnik je v praksi sprožil veliko razprav v gradbeni panogi, ker neposredno posega v organizacijo dela, terminske plane in stroške izvedbe.

Predlog ZVO-3 – spremembe odgovornosti izvajalcev in več podzakonskih predpisov

Med okoljskimi spremembami, ki lahko najbolj vplivajo na izvajalce, izstopa Predlog Zakona o varstvu okolja (ZVO-3). Po javno dostopnih podatkih na e-Demokraciji je bil predlog sredi leta 2025 v fazi medresorskega usklajevanja in obravnave na Službi Vlade RS za zakonodajo.

Za gradbeni sektor je ključno predvsem to, da predlog ZVO-3 (tudi v obrazložitvah) močno poudarja logiko “povzročitelj plača” ter krepi sistemsko ureditev okoljske odgovornosti in ravnanja z odpadki, pri čemer se pomemben del konkretnih pravil prenaša na podzakonske predpise. V praksi se to tipično prevede v strožja pričakovanja glede sledljivosti kdo je odgovoren, katera dokazila so potrebna, in kako se preverja skladnost. Posebej pomembno za gradbeništvo je tudi, da se v materialih k predlogu izrecno navaja priprava podzakonskih predpisov, ki bodo določali merila za predelane materiale mineralnega izvora (prenehanje statusa odpadka / sekundarni materiali) ter merila, kdaj je zemeljski izkop pri gradnji stranski proizvod in ne odpadek.

Tri “gradbiščne” uredbe – gradbeni odpadki, mineralni izvor, zemeljski izkop

V krožnem delu gradbeništva pa se hkrati (še vedno) pripravljajo tri ključne uredbe, vse tri pa so bile, po e-Demokraciji 20. 6. 2025 označene kot “v pripravi znotraj ministrstva” (MOPE). Gre za  (a) Uredbo o ravnanju z gradbenimi odpadki, katere namen naj bi bil določiti enotna pravila ravnanja, ločevanja, oddaje in dokazovanja, kar bo za izvajalce praviloma pomenilo strožjo operativno disciplino na gradbišču (organizacija zbirnih mest, ločevanje frakcij, dokazila o oddaji/prevzemu); (b) Uredbo o predelavi odpadkov mineralnega izvora v nadomestne gradbene materiale in o njihovi uporabi, v kateri je pričakovati merila, ki bodo omogočala (pod določenimi pogoji) večjo uporabo predelanih mineralnih materialov kot nadomestnih gradbenih materialov, kar je praktično pomembno za asfalt, beton, opeko ipd. ter za zmanjšanje administrativnih ovir pri uporabi sekundarnih surovin; ter (c) Uredbo o merilih, kdaj je zemeljski izkop pri gradnji stranski proizvod in ne odpadek. Za tematika je za izvajalce pogosto prelomna tema, ker pravni status izkopa neposredno vpliva na stroške, roke in dovoljenja. Predlogi v tej smeri naj bi postavili enotna merila, kdaj se viški izkopa lahko obravnavajo kot stranski proizvod (in se zakonito uporabijo), namesto da avtomatično zdrsnejo v režim odpadkov.

Sklepna misel za leto 2026

Slovensko gradbeništvo je s polno digitalizacijo (eGraditev) in novimi trajnostnimi standardi (EPBD, CPR) vstopilo v fazo visoke profesionalizacije. Vendar pa bi bilo naivno pričakovati, da bo prehod v digitalno in trajnostno prihodnost potekal gladko. Če so pretekla ravnanja najboljši prediktor prihodnjih, se moramo pripraviti na resne ‘porodne krče’ in administrativna ozka grla. Zgodovina slovenskega gradbeništva je namreč polna primerov, kjer so ambiciozne reforme trčile ob zid neizprosne realnosti. Spomnimo se večletnih zamikov pri vzpostavitvi sistema eProstor, ki je bil večkrat napovedan kot ‘rešitelj’, a je v praksi povzročil precejšnjo zmedo pri usklajevanju podatkov. Podobno se je zgodilo z nenehnimi menjavami gradbene zakonodaje (od GZ do GZ-1), kjer so se popravki uvajali tako hitro, da jim niti upravne enote niti projektanti niso mogli slediti, kar je namesto obljubljenih krajših rokov prineslo pravno negotovost in podaljšanje postopkov. Ali pa uvajanje BIM-a v javna naročila, ki je bila sprva napovedana kot obveza, nato pa se je zaradi neenotnih standardov in nepripravljenosti naročnikov prelevila v neobvezno sivo cono. Ti primeri nas opominjajo, da brez jasne, centralizirane strategije in morebitne zelo zaželene ustanovitve Direktorata za gradbeništvo – tvegamo, da bodo tudi napovedane spremembe v letu 2026 postale le še en neizkoriščen tehnološki potencial, ujet v mlinu birokratske neučinkovitosti.

---

[1] V Uradnem listu RS št. 53/2025 z dne 11. 7. 2025.

Ko gradbeni izvajalec uspešno preskoči prvo oviro in utemelji, da so izredne podražitve na trgu razlog za spremembo fiksne pogodbene cene, se takoj pojavi naslednje ključno vprašanje: Kako natančno izračunati višino te spremembe? V praksi se soočamo z dvema temeljnima pristopoma: indeksno metodo, ki temelji na uradnih statističnih podatkih, in analitično metodo, ki zahteva dokazovanje vsakega posameznega stroška z računi.

Čeprav zakonodaja izrecno ne predpisuje ene same metode, se v sporih pojavljajo zahteve po analitičnem pristopu. Vendar pa poglobljena pravna in ekonomska analiza pokaže, da je uporaba indeksne metode ne le dopustna, temveč tudi bolj pravilna, objektivna in pravična rešitev.

Sprememba cene je v svojem bistvu valorizacija

Da bi razumeli, katera metoda je ustreznejša, moramo najprej razumeti naravo same spremembe cene. Določba 656. člena Obligacijskega zakonika (OZ), ki omogoča povišanje cene zaradi spremenjenih okoliščin, je po svojem ekonomskem namenu valorizacija denarne obveznosti. Njen cilj ni obogatitev izvajalca, temveč ohranjanje realne vrednosti plačila, ki je bila dogovorjena ob sklenitvi pogodbe. Fiksna cena, določena v času stabilnih tržnih razmer, je zaradi nepredvidljivih podražitev izgubila svojo kupno moč. Zahteva po povišanju je torej zahteva po ponovni vzpostavitvi načela enake vrednosti dajatev.

Zanimivo je, da OZ, ko v 372. členu neposredno ureja valorizacijo, kot možna mehanizma izrecno omenja indeksno klavzulo in valutno klavzulo. O analitični metodi, torej preverjanju vsakega posameznega računa, v tem kontekstu ni govora. Že to kaže, da je zakonodajalec za prilagajanje vrednosti denarja sistemskim ekonomskim spremembam predvidel uporabo objektivnih meril.

Ključna prednost: Objektivnost proti subjektivnosti

Najmočnejši argument v prid indeksni metodi je njena objektivnost.
Indeksna metoda uporablja uradne, javno dostopne in neodvisno izračunane statistične podatke (npr. indekse GZS ZGIGM). Ti indeksi odražajo splošna tržna gibanja, ki enako vplivajo na vse udeležence v panogi. Pristop je transparenten, nepristranski in zagotavlja enakopravno obravnavo.

Analitična metoda pa je po svoji naravi subjektivna. Rezultat izračuna ni odvisen le od tržnih cen, ampak tudi od številnih poslovnih odločitev posameznega izvajalca:

• Ali je material kupil na zalogo pred podražitvami?
• Kakšno pogajalsko moč ima pri svojih dobaviteljih?
• Kako spretno je pripravil in dokumentiral svoje stroške?

Takšen pristop ne bi meril objektivnega vpliva trga, temveč bi nagrajeval poslovno spretnost ali celo zgolj administrativno pedantnost. To je še posebej problematično v kontekstu javnega naročanja, kjer je načelo enake obravnave ponudnikov zelo pomembno. Nesprejemljivo bi bilo, da bi dva izvajalca za popolnoma enako delo, izvedeno v istih tržnih razmerah, izkazovala različno povišanje stroškov zgolj zaradi različnih internih nabavnih politik.

Administrativna nočna mora in pravna negotovost

Analitična metoda bi sodne postopke in pogajanja spremenila v obsežno računovodsko revizijo. Od izvajalca bi terjala predložitev tisočih računov in dokazil, kar predstavlja nesorazmerno administrativno breme. Vsak posamezen strošek bi lahko bil predmet ugovora, kar bi vodilo v dolgotrajne in drage postopke ter izvedenska mnenja.
Indeksna metoda pa je učinkovita, hitra in predvidljiva, saj temelji na enostavnem matematičnem izračunu z uporabo javno dostopnih podatkov.

Mnenja organov niso zavezujoč pravni vir

Včasih se v razpravah pojavijo sklicevanja na mnenja, smernice ali priporočila posameznih ministrstev ali drugih organov, ki favorizirajo analitično metodo. Pri tem je treba poudariti, da ti dokumenti nimajo narave zavezujočega pravnega vira za razlago zakonov, kot je Obligacijski zakonik. Pristojnost za obvezujočo razlago zakonov imajo v končni fazi sodišča.

Da enostransko predpisovanje metodologije ni pravilno, je v sporočilu za javnost z dne 31. 5. 2023 potrdila celo sama Vlada RS, ki je ugotovila, da »ne more in ne sme določati oziroma predpisovati, katera metodologija oziroma kateri indeks je najbolj primeren«.

Zaključek

Izbira med indeksno in analitično metodo ni zgolj tehnično vprašanje, temveč vprašanje pravičnosti, objektivnosti in pravne varnosti. Medtem ko analitična metoda odpira vrata subjektivnosti, administrativnim bremenom in neenaki obravnavi, indeksna metoda zagotavlja transparenten, nepristranski in učinkovit način za ponovno vzpostavitev porušenega pogodbenega ravnovesja. V pravni državi mora biti cilj uporaba metode, ki temelji na objektivnih dejstvih in zagotavlja enako mero za vse. V kontekstu gradbenih podražitev je to nedvomno indeksna metoda.

Imate tudi vi veliko veselja s prilagajanjem razpisne dokumentacije in iskanjem novih dikcij, ki bodo zadostile vsem novim predpisom na področju javnega naročanja?

Če ne, spodaj pripenjam klavzulo o omejitvi dostopa ponudnikov iz Kitajske na podlagi uredbe IPI. Klavzula je potrebna zato, ker Državna revizijska komisija meni, da lahko naročnik sposobnost gospodarskih subjektov ugotavlja le v mejah, ki jih je jasno, natančno in nedvoumno določil pred potekom roka za predložitev ponudb (tako denimo odločitev Državne revizijske komisije v zadevi, št. 018-080/2018 ter št. 018-191/2019-7).

KLAVZULA SE GLASI:

»V skladu z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2025/1197 z dne 19. junija 2025 in Uredbo (EU) 2022/1031 Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu gospodarskih subjektov, blaga in storitev iz tretjih držav do trgov javnih naročil in koncesij Unije (instrument za mednarodno javno naročanje – IPI) naročnik iz postopka javnega naročanja izključuje:

• vse gospodarske subjekte s poreklom iz Ljudske republike Kitajske (LRK) ter
• vse ponudbe, pri katerih blago s poreklom iz LRK presega 50 % ocenjene vrednosti ponudbe, ne glede na poreklo ponudnika.

Ta omejitev se uporablja za naslednje okoliščine:

• predmet naročila so medicinski pripomočki iz kategorij pod CPV kodami 33100000-1 do 33199000-1, in
• ocenjena vrednost naročila brez DDV znaša 5.000.000 EUR ali več.

Določitev porekla:

• Poreklo gospodarskega subjekta se določi v skladu s členom 3(2) Uredbe (EU) 2022/1031.
• Poreklo blaga se določi v skladu s carinskimi pravili EU o nepreferencialnem poreklu.

Zahteve za ponudnike:

• Ponudniki morajo v ponudbi predložiti:
  • izjavo o poreklu gospodarskega subjekta,
  • izjavo o poreklu medicinskih pripomočkov, ki jih ponujajo,
  • dokazila, na podlagi katerih se lahko preveri, da delež blaga s poreklom iz LRK ne presega 50 % skupne vrednosti ponudbe (kadar ponudnik ni iz LRK).

Izjema (nujni razlogi v javnem interesu):
V izjemnih primerih, kadar je izpolnjen pogoj iz člena 9(1) Uredbe (EU) 2022/1031, si naročnik pridržuje pravico, da te omejitve ne uporabi, kar mora biti posebej utemeljeno in dokumentirano.«