Ko gradbeni izvajalec uspešno preskoči prvo oviro in utemelji, da so izredne podražitve na trgu razlog za spremembo fiksne pogodbene cene, se takoj pojavi naslednje ključno vprašanje: Kako natančno izračunati višino te spremembe? V praksi se soočamo z dvema temeljnima pristopoma: indeksno metodo, ki temelji na uradnih statističnih podatkih, in analitično metodo, ki zahteva dokazovanje vsakega posameznega stroška z računi.
Čeprav zakonodaja izrecno ne predpisuje ene same metode, se v sporih pojavljajo zahteve po analitičnem pristopu. Vendar pa poglobljena pravna in ekonomska analiza pokaže, da je uporaba indeksne metode ne le dopustna, temveč tudi bolj pravilna, objektivna in pravična rešitev.
Sprememba cene je v svojem bistvu valorizacija
Da bi razumeli, katera metoda je ustreznejša, moramo najprej razumeti naravo same spremembe cene. Določba 656. člena Obligacijskega zakonika (OZ), ki omogoča povišanje cene zaradi spremenjenih okoliščin, je po svojem ekonomskem namenu valorizacija denarne obveznosti. Njen cilj ni obogatitev izvajalca, temveč ohranjanje realne vrednosti plačila, ki je bila dogovorjena ob sklenitvi pogodbe. Fiksna cena, določena v času stabilnih tržnih razmer, je zaradi nepredvidljivih podražitev izgubila svojo kupno moč. Zahteva po povišanju je torej zahteva po ponovni vzpostavitvi načela enake vrednosti dajatev.
Zanimivo je, da OZ, ko v 372. členu neposredno ureja valorizacijo, kot možna mehanizma izrecno omenja indeksno klavzulo in valutno klavzulo. O analitični metodi, torej preverjanju vsakega posameznega računa, v tem kontekstu ni govora. Že to kaže, da je zakonodajalec za prilagajanje vrednosti denarja sistemskim ekonomskim spremembam predvidel uporabo objektivnih meril.
Ključna prednost: Objektivnost proti subjektivnosti
Najmočnejši argument v prid indeksni metodi je njena objektivnost. Indeksna metoda uporablja uradne, javno dostopne in neodvisno izračunane statistične podatke (npr. indekse GZS ZGIGM). Ti indeksi odražajo splošna tržna gibanja, ki enako vplivajo na vse udeležence v panogi. Pristop je transparenten, nepristranski in zagotavlja enakopravno obravnavo.
Analitična metoda pa je po svoji naravi subjektivna. Rezultat izračuna ni odvisen le od tržnih cen, ampak tudi od številnih poslovnih odločitev posameznega izvajalca:
Ali je material kupil na zalogo pred podražitvami?
Kakšno pogajalsko moč ima pri svojih dobaviteljih?
Kako spretno je pripravil in dokumentiral svoje stroške?
Takšen pristop ne bi meril objektivnega vpliva trga, temveč bi nagrajeval poslovno spretnost ali celo zgolj administrativno pedantnost. To je še posebej problematično v kontekstu javnega naročanja, kjer je načelo enake obravnave ponudnikov zelo pomembno. Nesprejemljivo bi bilo, da bi dva izvajalca za popolnoma enako delo, izvedeno v istih tržnih razmerah, izkazovala različno povišanje stroškov zgolj zaradi različnih internih nabavnih politik.
Administrativna nočna mora in pravna negotovost
Analitična metoda bi sodne postopke in pogajanja spremenila v obsežno računovodsko revizijo. Od izvajalca bi terjala predložitev tisočih računov in dokazil, kar predstavlja nesorazmerno administrativno breme. Vsak posamezen strošek bi lahko bil predmet ugovora, kar bi vodilo v dolgotrajne in drage postopke ter izvedenska mnenja. Indeksna metoda pa je učinkovita, hitra in predvidljiva, saj temelji na enostavnem matematičnem izračunu z uporabo javno dostopnih podatkov.
Mnenja organov niso zavezujoč pravni vir
Včasih se v razpravah pojavijo sklicevanja na mnenja, smernice ali priporočila posameznih ministrstev ali drugih organov, ki favorizirajo analitično metodo. Pri tem je treba poudariti, da ti dokumenti nimajo narave zavezujočega pravnega vira za razlago zakonov, kot je Obligacijski zakonik. Pristojnost za obvezujočo razlago zakonov imajo v končni fazi sodišča.
Da enostransko predpisovanje metodologije ni pravilno, je v sporočilu za javnost z dne 31. 5. 2023 potrdila celo sama Vlada RS, ki je ugotovila, da »ne more in ne sme določati oziroma predpisovati, katera metodologija oziroma kateri indeks je najbolj primeren«.
Zaključek
Izbira med indeksno in analitično metodo ni zgolj tehnično vprašanje, temveč vprašanje pravičnosti, objektivnosti in pravne varnosti. Medtem ko analitična metoda odpira vrata subjektivnosti, administrativnim bremenom in neenaki obravnavi, indeksna metoda zagotavlja transparenten, nepristranski in učinkovit način za ponovno vzpostavitev porušenega pogodbenega ravnovesja. V pravni državi mora biti cilj uporaba metode, ki temelji na objektivnih dejstvih in zagotavlja enako mero za vse. V kontekstu gradbenih podražitev je to nedvomno indeksna metoda.
Imate tudi vi veliko veselja s prilagajanjem razpisne dokumentacije in iskanjem novih dikcij, ki bodo zadostile vsem novim predpisom na področju javnega naročanja?
Če ne, spodaj pripenjam klavzulo o omejitvi dostopa ponudnikov iz Kitajske na podlagi uredbe IPI. Klavzula je potrebna zato, ker Državna revizijska komisija meni, da lahko naročnik sposobnost gospodarskih subjektov ugotavlja le v mejah, ki jih je jasno, natančno in nedvoumno določil pred potekom roka za predložitev ponudb (tako denimo odločitev Državne revizijske komisije v zadevi, št. 018-080/2018 ter št. 018-191/2019-7).
KLAVZULA SE GLASI:
»V skladu z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2025/1197 z dne 19. junija 2025 in Uredbo (EU) 2022/1031 Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu gospodarskih subjektov, blaga in storitev iz tretjih držav do trgov javnih naročil in koncesij Unije (instrument za mednarodno javno naročanje – IPI) naročnik iz postopka javnega naročanja izključuje:
vse gospodarske subjekte s poreklom iz Ljudske republike Kitajske (LRK) ter
vse ponudbe, pri katerih blago s poreklom iz LRK presega 50 % ocenjene vrednosti ponudbe, ne glede na poreklo ponudnika.
Ta omejitev se uporablja za naslednje okoliščine:
predmet naročila so medicinski pripomočki iz kategorij pod CPV kodami 33100000-1 do 33199000-1, in
ocenjena vrednost naročila brez DDV znaša 5.000.000 EUR ali več.
Določitev porekla:
Poreklo gospodarskega subjekta se določi v skladu s členom 3(2) Uredbe (EU) 2022/1031.
Poreklo blaga se določi v skladu s carinskimi pravili EU o nepreferencialnem poreklu.
Zahteve za ponudnike:
Ponudniki morajo v ponudbi predložiti:
izjavo o poreklu gospodarskega subjekta,
izjavo o poreklu medicinskih pripomočkov, ki jih ponujajo,
dokazila, na podlagi katerih se lahko preveri, da delež blaga s poreklom iz LRK ne presega 50 % skupne vrednosti ponudbe (kadar ponudnik ni iz LRK).
Izjema (nujni razlogi v javnem interesu): V izjemnih primerih, kadar je izpolnjen pogoj iz člena 9(1) Uredbe (EU) 2022/1031, si naročnik pridržuje pravico, da te omejitve ne uporabi, kar mora biti posebej utemeljeno in dokumentirano.«
V svetu javnega naročanja se pogosto srečujemo s situacijo, kjer teorija in “življenjska logika” trčita ob strog pravni formalizem. Ena izmed takšnih, v praksi vse pogostejših situacij, nastane pri prehodu iz neuspešnega odprtega postopka v postopek s pogajanji brez predhodne objave (skladno z a) točko prvega odstavka 46. člena ZJN-3) ali v konkurenčni postopek s pogajanji skladno z b) točko prvega odstavka 44. člena ZJN-3).
Naročnik izvede predhodni odprti postopek, v katerem prejme ponudbe, ki presegajo njegova zagotovljena sredstva, ali pa so nedopustne iz drugih razlogov. Postopek zaključi kot neuspešen in se odloči za nadaljevanje s postopkom s pogajanji. Ker zakon v tem primeru zahteva, da se prvotni pogoji javnega naročila ne smejo bistveno spremeniti, ostanejo tehnične specifikacije nespremenjene.
Tu pa nastopi ključna dilema za ponudnika: »Ali moram v novem postopku ponovno naložiti vso obsežno tehnično dokumentacijo (kataloge, tehnične liste, certifikate), če sem jo naročniku poslal že pred mesecem dni in je naročnik takrat ni označil za neustrezno?«
Odgovor, ki ga narekuje zdrava pamet, je: »Ne, saj jo naročnik že ima.« Odgovor, ki ga narekuje stroga praksa Državne revizijske komisije (DKOM), pa je pogosto: »Da, sicer tvegate izločitev.« V tem prispevku analiziramo pravno naravo povezanosti obeh postopkov in argumentiramo, zakaj bi moralo v takšnih primerih prevladati načelo vsebine nad obliko.
Ali sta odprti postopek in postopek s pogajanji dva različna postopka ali neločljiva celota?
Naše najpogostejše stališče, ki ga zagovarjamo tudi v določenih revizijskih postopkih, temelji na tezi, da gre pri neuspešnem odprtem postopku in kasnejšem postopku s pogajanji za neločljivo povezano celoto. Zakaj?
Postopek po a) točki 46. člena ZJN-3 ni samostojen postopek v smislu, da bi ga naročnik lahko izbral prosto. Je izključno “sanacijski ukrep”, ki ga zakon dovoljuje le, če je bil predhodni izvedeni transparentni postopek neuspešen. Brez prvega postopka drugi ne more obstajati.
Zakon v primeru postopka s pogajanji brez predhodne objave izrecno prepoveduje bistveno spreminjanje pogojev. Če so tehnične zahteve ostale enake, potem so dokazila, ki so bila ustrezna v prvem postopku, nujno ustrezna tudi v drugem. Predmet presoji se ni spremenil.
Postopek se izvede brez predhodne objave, kar pomeni, da se pravno razmerje med naročnikom in potencialnimi ponudniki ne pretrga in začne znova z novim javnim pozivom širši javnosti, temveč se nadaljuje v ožjem krogu. Če torej postopka tvorita celoto, potem bi moral naročnik pri presoji ponudbe v drugi fazi (pogajanja) upoštevati vsa dejstva in dokaze, s katerimi se je seznanil v prvi fazi (odprti postopek).
Implicitno priznanje ustreznosti
Posebej zanimiv je položaj, ko naročnik v odločitvi o (ne)oddaji naročila v prvem postopku ponudbe ne zavrne zaradi tehničnih pomanjkljivosti, temveč izključno zaradi npr. previsoke cene.
V takem primeru naročnik de facto in de iure potrdi, da je tehnični del ponudbe ustrezen, saj bi sicer v obrazložitvi razlogov nedopustnosti moral zapisati vse razloge in ne zgolj nekaterih. Skladno z ZJN-3 je namreč naročnik dolžan izločiti ponudbo, ki ne ustreza tehničnim specifikacijam. Če tega ni storil in tega ni navedel v obrazložitvi prve odločitve, se ustvari legitimno pričakovanje ponudnika, da je njegova tehnična usposobljenost priznana.
Če naročnik v kasnejšem postopku s pogajanji (kjer so zahteve identične) istega ponudnika izloči zgolj zato, ker ni ponovno predložil istih dokumentov, gre za prekomerni formalizem. Naročnik namreč razpolaga z dokazom o ustreznosti, a ga ignorira zaradi proceduralne strogosti. Takšno ravnanje je v nasprotju z načelom sorazmernosti in načelom gospodarnosti.
Analogija s konkurenčnim postopkom s pogajanji
V podporo tezi o enovitosti postopkov govori tudi praksa DKOm v nekoliko drugačnih primerih (npr. zadeva št. 018-55/2022-7), kjer je Dkom pri konkurenčnem postopku s pogajanji (ob uporabi izjeme od objave) že zavzela stališče, da postopka tvorita celoto.
Logika je jasna – če ni novega obvestila o naročilu in se postopek nadaljuje z istimi subjekti ali na podlagi prejšnjega postopka, gre za vsebinsko kontinuiteto. Pri postopku po 46. členu ZJN-3 bi morala ta logika veljati še toliko bolj (argument a fortiori), saj je vezanost na prejšnji postopek zaradi zahteve po nespremenjenih pogojih še strožja. Zaključek in nasvet za prakso
Čeprav so pravni argumenti za upoštevanje že predložene dokumentacije močni in logični, pa praksa v Sloveniji ostaja nepredvidljiva. DKOM pogosto zavzema strogo stališče, da “ponudnik nosi breme dokazovanja” v vsakem postopku posebej in da mora ponudba biti popolna v trenutku poteka roka za oddajo, neodvisno od tega, kaj naročnik morda hrani v arhivu.
Nasvet za ponudnike
Kljub temu, da se zdi ponovno pošiljanje dokumentacije nesmiselno, vam svetujemo previdnost. Če želite popolno varnost, vedno ravnajte, kot da se prijavljate prvič. Če nova razpisna dokumentacija zahteva predložitev tehničnih listov, jih predložite ponovno. Ne zanašajte se na to, da jih naročnik že ima. S tem se izognete tveganju izločitve in dolgotrajnim ter dragim revizijskim postopkom.
Obstaja pa tudi možnost, da naročnika vprašate, ali smete domnevati, da bo upošteval že predloženo dokumentacijo. Če bo naročnik to potrdil, boste ponudniki smeli računati s to pravico.
Nasvet za naročnike
Preden izločite ponudnika v postopku s pogajanji zgolj zaradi manjkajočega dokumenta, ki ga dejansko posedujete iz prejšnje faze, premislite o načelu sorazmernosti. Ali je izločitev res nujna? Zakonita rešitev je lahko poziv k dopolnitvi ali pojasnilu ponudbe, s čimer se izognete očitkom o prekomernem formalizmu in morebitnemu uspešnemu revizijskemu zahtevku, ki bi razveljavil vašo odločitev.
Nakup stavbnega zemljišča za posameznike in podjetja predstavlja eno najpomembnejših naložb. Pričakujejo, da bodo v lokalni skupnosti našli partnerja za razvoj, a pravna praksa kaže na zaskrbljujoč trend, kjer občinski organi s premišljenimi manevri sistematično uničujejo vrednost zasebne lastnine. Ta članek osvetljuje prefinjene, a pogosto protipravne strategije, ki jih nekatere občine uporabljajo, pojasnjuje njihovo neskladnost z ustavnim redom in svetuje lastnikom, kako lahko učinkovito zaščitijo svoje pravice.
Anatomija razvrednotenja v več korakih
Proces razvrednotenja zemljišča redko poteka z enim samim aktom. Običajno gre za skrbno načrtovano, večletno strategijo, katere cilj je lastnika postaviti v brezizhoden položaj in ga prisiliti v odprodajo premoženja daleč pod njegovo realno vrednostjo.
V praksi se ta proces pogosto prične z na videz nedolžnim, a precej usodnim korakom. Občina v svojem prostorskem aktu čez osrednji, najvrednejši del zasebnega stavbnega zemljišča denimo umesti načrtovano javno infrastrukturo, kot je obvozna cesta ali drug javni objekt. S tem dejanjem je razvoj zemljišča v skladu z njegovo namembnostjo precej otežkočen. Lastnikova naložba je »zamrznjena«, možnost pridobitve gradbenega dovoljenja pa zmanjšana. Gre za obliko de facto razlastitve, pri kateri lastnik formalno sicer ohrani lastninsko pravico, a je dejansko prikrajšan za vsa ključna upravičenja, ki iz nje izhajajo.
Na tej točki lastniki običajno poskušajo zadevo rešiti konstruktivno ter občini predlagajo odkup zemljišča po pošteni tržni ceni ali zamenjavo za primerljivo stavbno zemljišče. Odgovor občine je pogosto izmikajoč – praviloma se sklicuje na pomanjkanje proračunskih sredstev ali neobstoj ustreznih nadomestnih nepremičnin. S tem lastnika pusti v večletni pravni negotovosti, medtem ko vrednost njegovega nepremičnega premoženja stagnira.
Ko je lastnik že finančno in časovno izčrpan, sledi nov manever. Občina sproži postopek spremembe prostorskega akta, s katerim preostale, še vedno zazidljive dele zemljišča, spremeni v kmetijska, gozdna ali druga nezazidljiva območja, pod različnimi pretvezami, kot je denimo poplavna ogroženost. Kot formalni razlog za takšen poseg se navajajo splošni javni interesi ali nove, včasih prikrojene strokovne podlage, kot so denimo poplavne študije, katerih območje vpliva se sumljivo razširi ravno na obravnavana zemljišča.
Protiustavnost in nesorazmernost posegov
Takšno ravnanje občin ni zgolj neetično, temveč je v očitnem nasprotju s temeljnimi načeli pravne države, zapisane v Ustavi Republike Slovenije. V jedru problema je kršitev 33. člena Ustave, ki varuje pravico do zasebne lastnine. Čeprav ta pravica ni absolutna in jo je mogoče v javnem interesu omejiti, mora biti vsak tak poseg sorazmeren.
Načelo sorazmernosti prepoveduje, da bi posameznik v imenu javne koristi nosil »individualno in pretirano breme«. Ustavno sodišče RS je v svoji ustaljeni praksi, še posebej izpostavljeni v odločbi št. U-I-139/15, jasno zavzelo stališče, da sprememba namembnosti zemljišča iz stavbnega v kmetijsko predstavlja izjemno intenziven poseg v lastninsko pravico. Občina je dolžna v postopku tehtati med javnim interesom in pravicami lastnika ter vzpostaviti pravično ravnovesje. Tega ravnovesja ni mogoče doseči, če se celotno breme dveh zaporednih prostorskih ukrepov – najprej funkcionalne degradacije z vrisom infrastrukture in nato dokončnega razvrednotenja s spremembo namembnosti – prevali na ramena enega samega lastnika.
Ko občina zlorabi instrumente prostorskega načrtovanja za doseganje špekulativnih ciljev, kot je poceni pridobivanje zemljišč, ne deluje več v javnem interesu, temveč zlorablja svoja pooblastila.
Kako lahko lastniki zaščitijo svoje premoženje
Kljub navidezni moči občinskih organov lastniki niso nemočni. Ključ do uspešne zaščite leži v pravočasnem, strokovno podprtem in odločnem ukrepanju.
Prvi in najpomembnejši korak je aktivno sodelovanje v postopkih sprejemanja in spreminjanja prostorskih aktov. To zahteva redno spremljanje občinskih objav in podajanje pravočasnih, pisnih pripomb v fazi javne razgrnitve. Zamuda rokov lahko pomeni nepopravljivo izgubo pravice do kasnejših pravnih sredstev.
Poleg pravočasnosti je bistvena vsebina ugovorov. Ne zadošča sklicevanje na splošno nepravičnost; ugovori morajo biti pravno argumentirani. Treba je jasno izpostaviti nesorazmernost posega, se sklicevati na relevantno ustavnosodno prakso in od občine zahtevati, da pojasni, kako je izvedla tehtanje med interesi. Lastniki imajo pravico zahtevati tudi vpogled v celotno dokumentacijo in strokovne podlage, na katerih temelji predlagana sprememba.
Enako pomembno je dosledno dokumentiranje celotnega procesa, vključno z vso korespondenco z občino, zapisniki sestankov in dokazili o vrednosti nepremičnine pred spornimi posegi.
Če občina kljub utemeljenim ugovorom sprejme očitno protipraven prostorski akt, lastnikom preostanejo na voljo učinkovita pravna sredstva. Mednje sodijo vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti občinskega akta na Ustavnem sodišču, uveljavljanje odškodninskih zahtevkov zaradi povzročene škode ter v skrajnih primerih, ko obstajajo znaki naklepnega ravnanja, tudi podaja kazenskih ovadb zoper odgovorne uradne osebe.
Sklepna misel: čeprav imajo občine široka pooblastila, ta niso neomejena. Ustava in zakoni jim postavljajo jasne meje. Zato je ključno, da se lastniki zemljišč zavedajo svojih pravic in se ob prvih znakih spornih ravnanj nemudoma posvetujejo s strokovnjakom za pravno zaščito.
V praksi javnega naročanja se vse pogosteje srečujemo s fenomenom bežanja pred odgovornostjo. Javni naročniki pogosto zavračajo sklenitev aneksa za dodatna dela ali dodatna plačila kljub temu, da so dela že izvedena ter raje počakajo, da jih izvajalec toži.
Prevladuje namreč prepričanje, da je sodna odločba za naročnika »varnejša« od podpisa aneksa. Logika je preprosta: če sklenejo aneks, tvegajo očitke o kršitvi 95. člena ZJN-3 (nedovoljena sprememba pogodbe). Če pa plačilo naloži sodišče, se šteje, da naročnik ni storil ničesar narobe. A ta logika je ne le pravno zmotna, temveč za javna sredstva izjemno škodljiva.
Sodna poravnava in odločitve KRS niso obvod zakona
Bistveno je razumeti, da vsak poseg v pogodbo (povišanje cene, sprememba rokov, obsega del) sodi pod stroge omejitve 95. člena ZJN-3. Sodišče EU je v zadevi Finn Frogne jasno presodilo, da tudi sodna poravnava predstavlja spremembo pogodbe o javnem naročilu. Če poravnava presega zakonske okvire za dopustne spremembe, gre za nezakonito spremembo, četudi je dosežena pred sodiščem.
Podobno velja za odločitve Komisij za reševanje sporov (KRS) po pogodbah FIDIC. Če naročnik ne nasprotuje odločitvi KRS, ki bistveno spreminja pogodbo (npr. priznanje dodatnih del nad 30 % vrednosti), in ne sproži arbitraže, lahko s svojo pasivnostjo poda soglasje k nezakoniti spremembi pogodbe. Niti sodna poravnava niti odločitev KRS ne moreta služiti kot »alibi« za obid pravil javnega naročanja.
Sodba ne sanira prekrška
Slovenski naročniki pogosto spregledajo ključno dejstvo in sicer da do kršitve ZJN-3 ne pride šele ob plačilu, temveč v trenutku, ko naročnik s svojim ravnanjem (ali opustitvijo) povzroči spremembo pogodbe.
Če naročnik dopusti izvedbo dodatnih del brez ustreznega postopka, je kršitev 95. člena ZJN-3 že nastala. Morebitna kasnejša sodba, s katero sodišče izvajalcu prisodi plačilo, te prvotne kršitve pravil javnega naročanja ne izbriše in ne sanira. Sodišče v civilni pravdi odloča o obstoju dolga, ne pa o prekrškovni odgovornosti po ZJN-3.
Zakaj je čakanje na tožbo nevarna in draga strategija?
Najpomembnejše vprašanje pa je, ali je strategija »pustimo se tožiti« sploh zakonita z vidika upravljanja javnih sredstev. Odgovor je nikalen. Pasivnost naročnikov ni zgolj birokratska previdnost, temveč lahko vodi v resne pravne posledice, ki so naslednje:
Kršitev načela gospodarnosti (4. člen ZJN-3 in ZJF)- Računsko sodišče redno opozarja, da je plačevanje zamudnih obresti in sodnih stroškov zaradi neutemeljenega zavračanja jasnih obveznosti negospodarna raba javnih sredstev. Naročnik, ki ve, da je zahtevek utemeljen (npr. potrdil ga je nadzorni inženir), a kljub temu čaka na sodbo, glavnico po nepotrebnem obremeni z visokimi obrestmi in stroški postopka.
Kazenska in odškodninska odgovornost – če odgovorna oseba naročnika namerno zavrne zakonito rešitev spora (aneks ali poravnavo) zgolj zaradi lastne »varnosti« in s tem povzroči škodo proračunu (obresti, stroški), to lahko predstavlja elemente kaznivega dejanja nevestnega dela v službi (258. člen KZ-1) ali oškodovanja javnih sredstev.
Kršitev temeljnih načel obligacijskega prava – tudi 5. člen Obligacijskega zakonika zapoveduje vestnost in poštenje. Naročnik, ki prejme korist (izvedena dela), a sili izvajalca v dolgotrajen sodni postopek, krši prepoved zlorabe pravic. Država in javni sektor bi morala biti zgled zakonitega in poštenega ravnanja, ne pa generator nepotrebnih sodnih sporov.
Zaključek
Zmotno je prepričanje, da je sodna sodba za odgovorno osebo naročnika »varni pristan«. Nasprotno, vztrajanje pri sodnem reševanju sporov, za katere je že vnaprej jasno, da so utemeljeni, predstavlja opustitev dolžnega ravnanja javnega naročnika. Javni naročnik s prelaganjem odgovornosti na sodišče ne izbriše dejstva, da je do spremembe pogodbe prišlo že v fazi izvedbe del. S pasivnostjo tvega dvojno: še vedno ostaja odprto vprašanje kršitve ZJN-3, hkrati pa neposredno oškoduje javna sredstva za zamudne obresti in stroške postopkov. Aktivno upravljanje pogodb, vključno s prevzemanjem odgovornosti za zakonite anekse, je edina pravno in ekonomsko vzdržna pot, saj le tako naročnik ravna kot dober gospodar, ki ščiti javni interes in preprečuje nepotrebno oškodovanje proračuna.
Z uveljavitvijo Zakona o pravici do zimskega regresa ter prenovi ugotavljanja davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov (ZPZR) zimski regres ni več vprašanje dobre volje delodajalca, temveč zakonska obveznost.
Delavke in delavci pridobijo pravico do zimskega regresa v višini polovice minimalne plače, zakon pa hkrati določa roke, davčno obravnavo, obravnavo prispevkov ter posebna prehodna pravila za leto 2025. Za javni sektor so predvideni viri financiranja iz proračuna, zasebni delodajalci pa bodo morali obveznost pokriti iz lastne dejavnosti. Na prvi pogled gre za socialni ukrep, ki krepi položaj zaposlenih in upokojencev, vendar pa ima – zlasti pri delovno intenzivnih storitvah – zelo neposreden odtis tudi na razmerja, ki so že sklenjena ali se šele sklepajo po pravilih javnega naročanja. Za naročnike in ponudnike to pomeni, da zimski regres ni zgolj nova postavka na plačilni listi, temveč tudi nov element pogodbenega ravnotežja v javnih naročilih. Tam, kjer so pogodbe že sklenjene, bo treba pretehtati, ali in pod kakšnimi pogoji sploh obstaja pravna podlaga za spremembo cen ali druge prilagoditve, ne da bi se prekršile omejitve ZJN-3 glede dopustnih sprememb. Pri novih postopkih pa bo ključno, da se vprašanje zimskega regresa – skupaj z drugimi stroški dela – transparentno in predvidljivo uredi že v fazi razpisne dokumentacije in pogodbenih določil.
V tem okviru se odpira več ključnih vprašanj, kot na primer:
ali je zimski regres nov, dodatni strošek,ki ga je treba pri že sklenjenih pogodbah razumeti kot običajno poslovno tveganje izvajalca, ali pa kot takšno spremenjeno okoliščino, ki utemeljuje prilagoditev pogodbenih cen v skladu z ZJN-3 in obligacijskim pravom;
kako bodo naročniki presojali zahtevke izvajalcev za zvišanje cen pri storitvenih pogodbah, kjer je strošek dela glavni del cenovne strukture (čiščenje, varovanje, vzdrževanje, socialne storitve ipd.), in v kolikšni meri bodo pri tem igrale vlogo že obstoječe klavzule o valorizaciji ali indeksaciji cen;
ali in kako bodo naročniki v okviru socialnih klavzul in določb o delovno intenzivnih storitvah preverjali, ali je izvajalec delavcem zimski regres dejansko izplačal, ter kakšne so posledice, če ga ni – od prekrškovnih sankcij do morebitne razveze pogodbe.
Obenem se pojavlja še sklop vprašanj glede prihodnjih postopkov: ali naj naročniki pri pripravi razpisne dokumentacije izrecno naslovijo zimski regres kot strošek, kdo ga nosi, kako vpliva na presojo neobičajno nizkih ponudb in kako uskladiti socialno odgovorno naročanje s temeljnimi načeli javnega naročanja in varstvom konkurence. V nadaljevanju članka bo podrobneje obravnavano vprašanje ali gre pri zimskem regresu za nepredvidljivo okoliščino po 3. točki 1. odstavka 95. člena ZJN-3, kadar se zaradi tega regresa poveča strošek izvedbe pogodbe o javnem naročanju.
Ali zimski regres predstavlja nepredvidljivo okoliščino po 3. točki 1. odstavka 95. člena ZJN-3?
Vprašanje, ali zimski regres lahko štejemo za »nepredvidljivo okoliščino« po 3. točki prvega odstavka 95. člena ZJN-3, je pomembno zato, ker ta določba dopušča spremembo pogodbe, če je ta potrebna zaradi okoliščin, ki jih skrben naročnik ni mogel predvideti, in če se s tem ne spremeni splošna narava javnega naročila, hkrati pa je dvig cene omejen na največ 30 % vrednosti prvotne pogodbe. V praksi se ta izjema razlaga ozko – kot rezerva za resnično izredne, objektivno nepredvidljive situacije, ne pa za vsakršno spremembo tržnih ali zakonskih pogojev, ki jo akterji na trgu načeloma lahko pričakujejo.
Za pričakovati je, da se bodo državni organi postavili na podobno stališče, kakor leta 2019 v zvezi z dvigom minimalnih plač. Direktorat za javno naročanje je takrat v tolmačenju, št. 430-4/2019/3 z dne 28. 01. 2019 zapisal, da zgolj sklicevanje na spremembo plač ni avtomatska podlaga za dvig cen in da se dvig minimalne plače praviloma šteje v sfero normalnega poslovnega rizika izvajalca. Sprememba cene je mogoča le, če je vnaprej predvidena v pogodbi (1. točka 1. odstavka 95. člena ZJN-3), ali izjemoma utemeljena kot nepredvidljiva okoliščina po 3. točki 1. odstavka 95. člena ZJN-3, ob strogi presoji, da gre za res nepredvidljiv dogodek in omejen obseg spremembe. V tem tolmačenju je bilo izrecno poudarjeno, da sprememba zakona o minimalni plači praviloma ne predstavlja okoliščine, ki je skrben naročnik ne bi mogel predvideti; običajna nihanja cen in zakonodajne spremembe na področju dela sodijo v okvir normalnega poslovnega rizika, ki ga morajo gospodarski subjekti vnaprej upoštevati pri oblikovanju ponudbene cene. Iz istega tolmačenja izhaja tudi, da bi se morebitna sklicevanja na 3. točko 1. odstavka 95. člena ZJN-3 lahko uveljavljala le v omejenem obsegu in na podlagi natančne kalkulacije tistega dela cene, ki je neposredno vezan na plačilo delavcev, ki dejansko izvajajo storitev – kar je v praksi pogosto zelo težko dokazati.
ZPZR formalno uvaja novo zakonsko pravico – zimski regres v višini polovice minimalne plače – in s tem nedvomno povečuje strošek dela za delodajalce. Vendar pa je zakon rezultat političnega procesa, ki ga je mogoče spremljati (javne objave, zakonodajni postopek, socialni dialog), in se umešča v širši trend ukrepov na področju plač in socialnih pravic. Če sledimo logiki, uporabljeni pri dvigu minimalne plače, bo zato težko utemeljiti, da gre pri zimskem regresu za takšno, za skrbnega naročnika objektivno nepredvidljivo okoliščino, ki bi sama po sebi opravičevala sistematično prilagajanje cen po 3. točki 1. odstavka 95. člena ZJN-3. Veliko verjetneje je, da bo razumljen kot del poslovnega tveganja izvajalca, ki bi ga moral (vsaj v splošnem smislu) vključiti v svoje cenovne kalkulacije, ali pa kot element, ki ga je treba v prihodnje načrtno urediti v samih pogodbenih klavzulah (revizijske klavzule, valorizacija).
Vendar pa ne more biti dvoma, da je sprememba zakonodaje pri dolgoročnih pogodbah, sklenjenih pred začetkom zakonodajnega postopka, povzročila nesorazmerno velik poseg v ekonomsko ravnotežje, zaradi česar je na mestu razmislek o pravici do povišanja pogodbene cene na podlagi kombinacije 95. člena ZJN-3 in 112. člena OZ (spremenjene okoliščine). Pri vprašanju, ali zimski regres lahko predstavlja »nepredvidljivo okoliščino« po 3. točki prvega odstavka 95. člena ZJN-3, je ključno razlikovati med abstraktnim tveganjem spremembe delovnopravne zakonodaje in konkretnim, vsebinsko in časovno izjemnim posegom, kot ga uvaja ZPZR. Res je, da sta tako praksa kot stališče Direktorata za javno naročanje iz leta 2019 ob dvigu minimalne plače izhajala iz teze, da morajo gospodarski subjekti z običajnimi spremembami plač in prispevkov računati v okviru normalnega poslovnega rizika. Vendar je takrat dvig minimalne plače prišel po večletni javni razpravi, postopno in z relativno jasno napovedjo, da bodo osnovne plače rasle. ZPZR je drugačen: uvaja novo zakonsko pravico do dodatnega izplačila v višini polovice minimalne plače, časovno vezanega na konec leta, s specifično davčno obravnavo in obravnavo prispevkov ter s posebnimi proračunskimi pravili za leto 2025. Gre za kvalitativno nov institut in ne zgolj še en korak v že znanem trendu postopnega dvigovanja plač.
Drugi pomemben argument je obseg in narava posega v ekonomsko ravnotežje pogodbe. Pri delovno intenzivnih storitvah (čiščenje, varovanje, vzdrževanje, socialne storitve ipd.) zimski regres v višini polovice minimalne plače pomeni realno povišanje stroška dela na zaposlenega, ki presega običajna nihanja ali indeksacije. Zakonodajalec sam s posebnimi določbami o zagotavljanju sredstev v proračunu (13.–15. člen ZPZR) priznava, da gre za tak finančni učinek, da ga javni sektor ne more absorbirati znotraj obstoječih omejitev, temveč zahteva dodatna proračunska sredstva. Težko je hkrati trditi, da je ukrep za državo dovolj izjemen, da zahteva posebne proračunske mehanizme, za zasebne izvajalce pa naj bi šlo za običajen, predvidljiv poslovni riziko, ki ga morajo preprosto »prebaviti« v okviru že oddane ponudbene cene.
Pomemben argument v prid nepredvidljivosti te poteze je način in trenutek sprejema. Zimski regres ni rezultat večletnega, faznega približevanja (kot pri minimalni plači), temveč politični ukrep z izrazito socialno-fiskalnim učinkom, sprejet proti koncu leta, z veljavnostjo in finančnimi učinki že v letu 2025. Za številne pogodbe, sklenjene na podlagi razpisov, objavljenih pred začetkom zakonodajnega postopka, ob sklenitvi ni bilo nikakršnega oprijemljivega indikatora, da bo zakonodajalec v kratkem uvedel nov, zakonsko obvezen 13. dohodek za vse delavce. Abstraktno dejstvo, da se zakonodaja lahko kadarkoli spremeni, še ne pomeni, da je treba kot predvidljivo šteti vsako kasnejšo konkretno odločitev zakonodajalca, ne glede na njeno težo in dinamiko.
Naslednji argument se nanaša na namen in funkcijo 3. točke 1. odstavka 95. člena ZJN-3 (in ustrezne določbe direktive 2014/24/EU). Če bi šteli, da tudi tako vsebinsko nov in časovno koncentriran ukrep, kot je zimski regres, ne more nikoli predstavljati nepredvidljive okoliščine, bi ta izjema v praksi izgubila svoj pomen. Zakon je izrecno predvidel možnost spremembe pogodbe zaradi okoliščin, ki jih skrben naročnik ni mogel predvideti – to ne more pomeniti zgolj naravnih katastrof ali eksotičnih situacij, temveč tudi nenavadne, politično motivirane in ekonomsko težko razumljive zakonodajne intervencije, ki bistveno spremenijo stroškovno strukturo pogodbe. Pri presoji se je treba vprašati: ali bi skrben naročnik, ki načrtuje večletno storitveno pogodbo, v trenutku sklenitve res moral realno pričakovati, da bo v roku enega leta uveljavljena nova obveznost v obliki zimskega regresa v višini polovice minimalne plače za vse delavce, brez predhodne sistemske razprave in brez faznega uvajanja?
Še en dodatni argument je povezava z načelom ohranjanja pogodbenega ravnotežja in 112. členom OZ. ZPZR ne re-definira zgolj razmerja med delavcem in delodajalcem, temveč posredno poseže tudi v razmerje med naročnikom in izvajalcem: pri pogodbah, kjer je cena v veliki meri sestavljena iz stroškov dela, lahko dodatni zakonski strošek zimskega regresa pomeni, da pogodba za izvajalca postane ekonomsko nesorazmerna. Če naročnik na drugi strani ne prevzame nobenega dela tega bremena, se zastavi vprašanje pravičnosti in razumnosti vztrajanja pri prvotni ceni. Prav kombinacija 95. člena ZJN-3 in 112. člena OZ omogoča, da se v takih primerih stranki poskušata dogovoriti o razumnem prilagajanju cene, ne da bi pri tem spremenili naravo javnega naročila ali presegli meje, ki jih postavlja drugi odstavek 95. člena ZJN-3.
Vse navedeno sicer ne pomeni, da je vsako sklicevanje na zimski regres kot nepredvidljivo okoliščino avtomatično uspešno ali da bo praksa državnih organov nujno priznala ta pogled. Pomeni pa, da imajo ponudniki – še posebej pri pogodbah, sklenjenih pred začetkom zakonodajnega postopka in pri izrazito delovno intenzivnih storitvah – razumno utemeljene pravne argumente, da ZPZR ni zgolj še ena »običajna« sprememba delovnopravne zakonodaje, temveč takšna okoliščina, ki lahko utemelji zahtevo po povišanem plačilu po 3. točki 1. odstavka 95. člena ZJN-3.
A tudi v teh primerih bo breme dokazovanja na strani pogodbenih strank, ki bodo morale dokazati, da zakon ob sklenitvi pogodbe res ni bil predvidljiv, da je prilagoditev nujna, da ne spreminja narave naročila in da se dvig nanaša izključno na dokazljivo povečan strošek dela, hkrati pa ne presega 30-odstotnega praga iz drugega odstavka 95. člena ZJN-3. Ob odsotnosti jasne podlage v pogodbi (revizijske klavzule) bo to torej ozka, izjemna pot – ne pa univerzalno orodje za prenos stroška zimskega regresa na naročnike.
Uredba o zelenem javnem naročanju postavlja javne zavode pred konkretno in zahtevno nalogo: zagotoviti morajo, da ekološka živila predstavljajo najmanj 15 % vrednosti vseh naročenih živil. V praksi pa se naročniki, kot so bolnišnice, šole in vrtci, pogosto srečujejo z bolečim razkorakom med zakonodajno zahtevo in realnostjo na trgu – ekoloških živil, pridelanih v Sloveniji, preprosto ni dovolj za zadovoljitev vseh potreb.
Kako torej ravnati, da bi zadostili črki zakona in se hkrati izognili očitkom o kršitvah, ko je izpolnitev cilja objektivno nemogoča? Odgovor ni v iskanju bližnjic, temveč v sistematičnem, proaktivnem in transparentnem pristopu, ki temelji na načelu skrbnosti dobrega gospodarja. Predstavljamo vam strategijo v treh korakih.
1. korak: Temeljita priprava in raziskava trga (faza pred objavo)
Najpogostejša napaka je priprava razpisne dokumentacije, ki temelji na željah, ne pa na realnih zmožnostih trga. Preden objavite javno naročilo, je nujno izvesti in dokumentirati naslednje aktivnosti:
Aktivna raziskava trga: Ne zanašajte se na domneve. Pošljite informativna povpraševanja potencialnim ponudnikom – kmetijskim zadrugam, združenjem ekoloških kmetov in večjim distributerjem. Vprašajte jih, ali lahko zagotovijo predvidene letne količine posameznih ekoloških živil. Vso komunikacijo, vključno z negativnimi odgovori ali neodzivnostjo, skrbno shranite. Ta dokumentacija je prvo in najpomembnejše dokazilo, da ste ravnali proaktivno.
Prilagoditev tehničnih specifikacij: Zahtevajte tisto, kar je realno dobavljivo. Namesto eksotičnega sadja izven sezone vključite sezonska ekološka živila. Fleksibilnost v specifikacijah (npr. »ekološka sezonska korenovka (zelenjava, katere podzemni del uživa človek)« namesto »ekološki korenček«) poveča verjetnost prejema ponudb.
Razdelitev naročila na sklope: Velika, celovita naročila pogosto odvrnejo manjše, specializirane ekološke pridelovalce. Z razdelitvijo naročila na smiselne sklope (npr. Sklop 1: Ekološko sadje in zelenjava, Sklop 2: Ekološki mlečni izdelki) jim omogočite sodelovanje in povečate konkurenco.
2. korak: Vgradnja pravnih varovalk v pogodbo
Tudi ob sklenjeni pogodbi se lahko zgodi, da dobavitelj zaradi objektivnih razlogov (npr. slaba letina) ne more dobaviti dogovorjenih količin. Zato je ključnega pomena, da v osnutek pogodbe, ki je del razpisne dokumentacije, vključite substitucijsko klavzulo.
Ta klavzula naj natančno določa postopek za primer nedobavljivosti:
Določa, da lahko dobavitelj v primeru objektivne in dokazljive nezmožnosti dobave ekološkega živila izjemoma dobavi istovrstno konvencionalno živilo najvišje kakovosti.
Nalaga obveznost dobavitelju, da nezmožnost dobave verodostojno izkaže (npr. s potrdilom pridelovalca, izjavo kmetijske zbornice).
Zahteva predhodno pisno soglasje naročnika za vsako tako nadomestno dobavo.
S tem mehanizmom tveganje nedobavljivosti upravljate transparentno in v skladu s pogodbenimi določili.
V primeru nadzora ali revizije argument “ni bilo mogoče” ne zadošča. Potrebujete neizpodbitne dokaze. Zato za vsako javno naročilo živil vodite “dokazno mapo” ali “dosje skrbnega ravnanja”, ki naj vsebuje:
Dokumentacijo iz 1. koraka: Vse dokaze o raziskavi trga.
Dokumentacijo iz postopka oddaje: Poročilo o prejetih ponudbah, iz katerega je razvidno, da za določene ekološke sklope ni bilo ponudb.
Dokumentacijo izvajanja pogodbe: Vso komunikacijo z dobaviteljem, njegove prošnje za nadomestno dobavo, predložena dokazila o nedobavljivosti in vaša pisna soglasja.
Končno poročilo o realizaciji: Interni dokument, ki primerja pogodbene in dejansko dobavljene količine ter argumentira razlike s sklicevanjem na zbrane dokaze.
Sklep: Od izpolnjevanja ciljev k dokazovanju skrbnosti
Kadar je izpolnitev zakonske zahteve objektivno nemogoča, se fokus nadzornih organov prenese z vprašanja “Ali ste dosegli 15 %?” na vprašanje “Ali lahko dokažete, da ste storili vse, kar je v vaši moči, da bi ta cilj dosegli?”. S sistematičnim pristopom, skrbnim dokumentiranjem in vgrajenimi pravnimi varovalkami boste lahko na to vprašanje suvereno odgovorili pritrdilno. Vaša obramba ne bo izgovor, temveč zbornik dokazov o skrbnem in odgovornem ravnanju v zahtevnih okoliščinah.
V postopkih javnega naročanja se pogosto osredotočamo na vsebino– ustreznost ponudbe, tolmačenje pogojev in pravilnost odločitve. Vendar nedavni sklep Državne revizijske komisije (DKOM) v zadevi podelitve koncesije za dolgotrajno oskrbo opozarja na proceduralno past, ki lahko usodno vpliva na uspeh pravnega varstva: sprememba zakonodaje med postopkom in posledice napačnega pravnega pouka naročnika.
Kronologija primera
Naročnik je v postopku podelitve koncesije enega od ponudnikov izločil iz vsebinskih razlogov (neustrezna registracija dejavnosti). Vlagatelj je zoper odločitev, skladno s pravnim poukom naročnika, vložil zahtevek za revizijo pri DKOM. Kljub temu, da je bil zahtevek vložen pravočasno in formalno pravilno, ga je DKOM zavrgla, ne da bi se spuščala v presojo vsebine. Razlog: ugotovitev lastne nepristojnosti za odločanje.
Jedro problema: Sprememba zakona in izguba pristojnosti
Ključ za razumevanje odločitve DKOM se skriva v noveli Zakona o dolgotrajni oskrbi (ZDOsk-1B), ki je začela veljati po začetku postopka oddaje koncesije, a pred vložitvijo zahtevka za revizijo.
Stara ureditev (v času začetka postopka): Za pravno varstvo pri koncesijah pod mejno vrednostjo EU je bil po Zakonu o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN) pristojen DKOM.
Nova ureditev (v času vložitve zahtevka): Novela ZDOsk-1B je za tovrstne koncesije določila uporabo pravil Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP), po katerem DKOM ni pristojni organ za reševanje sporov.
Za določitev pristojnosti in uporabo procesnih pravil je odločilen trenutek vložitve pravnega sredstva. Ker je vlagatelj zahtevek vložil v času veljavnosti novele, je DKOM pravilno ugotovila, da po veljavnem zakonu ni več pristojna za odločanje.
Vprašanje odgovornosti: Ali napačen pravni pouk zavezuje DKOM?
Najbolj pereče vprašanje v tej zadevi je, ali bi morala DKOM kljub vsemu odločati, ker je vlagatelja na napačno pot usmeril pravni pouk samega naročnika. Odgovor je odločen NE.
V pravnem redu velja načelo hierarhije pravnih aktov, po katerem je zakon nadrejen posamičnim aktom organov, kamor spada tudi pravni pouk. Organ ne sme ravnati v nasprotju z zakonom, tudi če ga k temu usmerja napačno navodilo drugega subjekta. Pristojnosti ni mogoče “ustvariti” z napačnim pravnim poukom. Poleg tega velja načelo ignorantia iuris nocet (nepoznavanje prava škoduje), ki od strank, še posebej strokovno zastopanih, zahteva poznavanje veljavne zakonodaje.
Priporočila za prakso
Ta primer ponuja pomembne nauke za vse gospodarske subjekte:
Aktivno spremljanje zakonodaje: Nujno je spremljati spremembe predpisov, ki urejajo področje javnega naročanja, tudi med samim postopkom. Zakonodaja je dinamična in lahko neposredno vpliva na pravice strank.
Kritična presoja pravnega pouka: Pravnega pouka ne smemo jemati za samoumevnega. Pred vložitvijo pravnega sredstva je treba vedno preveriti njegovo skladnost z veljavno zakonodajo.
Pravočasno strokovno svetovanje: Ta primer dokazuje, da je pravočasen posvet s pravnim strokovnjakom ključen za identifikacijo proceduralnih tveganj. Pravilna izbira pravnega sredstva in pristojnega organa je temeljni pogoj za uspešno uveljavljanje pravic.
Sklep DKOM jasno kaže, da je proceduralna skrbnost enako pomembna kot vsebinska utemeljenost ponudbe. Zanašanje na zastarele informacije, četudi prihajajo od naročnika samega, lahko vodi v nepopravljivo izgubo pravice do pravnega varstva.
V praksi javnega naročanja se gospodarski subjekti pogosto srečujejo s situacijo, ko naročnik kljub obstoječemu dinamičnemu nabavnemu sistemu ali celo veljavnemu okvirnemu sporazumu objavi nov odprti postopek za isti predmet naročanja. Takšno ravnanje med ponudniki upravičeno sproži negotovost in vprašanje o dopustnosti takšnega obvoda. Odgovor na vprašanje, ali je to zakonito pa ni enoznačen, saj je v celoti odvisen od temeljne razlike v pravni naravi obeh institutov.
Pravna narava dinamičnega nabavnega sistema (DNS)
Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) v 49. členu določa, da naročnik lahko uporabi dinamični nabavni sistem, kar kaže na njegovo naravo fakultativnega instrumenta. Ne gre za pogodbeno razmerje, temveč za posebno tehniko naročanja, ki deluje kot odprt seznam predhodno usposobljenih ponudnikov. Ker zakonodaja njegove uporabe ne zapoveduje kot izključne, naročnik praviloma ni pogodbeno zavezan, da bo vsa naročila določenega predmeta oddal znotraj vzpostavljenega sistema.
Posledično je naročniku dovoljeno, da za isti predmet izvede nov, ločen postopek, vendar njegova diskrecijska pravica pri tem ni neomejena. Vsako takšno odločitev mora namreč presojati v luči temeljnih načel javnega naročanja, kot so načelo gospodarnosti, zagotavljanja konkurence, transparentnosti in enake obravnave ponudnikov. Naročnik mora biti sposoben utemeljiti, zakaj je izvedba novega postopka zanj gospodarsko učinkovitejša ali kako drugače primernejša. Pravna tveganja se povečajo, če se je naročnik v lastni dokumentaciji za vzpostavitev sistema sam zavezal k izključni uporabi, saj ga v tem primeru vežejo lastna pravila.
Pravna narava okvirnega sporazuma (OS)
Pravna narava okvirnega sporazuma je diametralno drugačna. Za razliko od DNS, ki je zgolj kvalifikacijski mehanizem, je okvirni sporazum po svojem bistvu pogodba. S sklenitvijo okvirnega sporazuma po predhodno izvedenem »konkurenčnem« postopku naročnik in izbrani gospodarski subjekti vstopijo v zavezujoče pogodbeno razmerje. Naročnik se v njem zaveže, da bo v dogovorjenem obdobju naročila, ki so predmet sporazuma, oddajal izključno partnerjem iz tega zaprtega kroga in pod vnaprej določenimi pogoji.
Kakršenkoli poskus naročnika, da bi za isti predmet izvedel nov postopek zunaj veljavnega okvirnega sporazuma, zato ne predstavlja zgolj kršitve načel javnega naročanja, temveč pomeni neposredno kršitev pogodbene obveznosti. Takšno ravnanje popolnoma izniči legitimna pričakovanja ponudnikov, ki so si v konkurenčnem boju zagotovili ekskluziven položaj. Posledično imajo ponudniki v okvirnem sporazumu na voljo bistveno močnejša pravna sredstva. Poleg vložitve zahtevka za revizijo zoper novi postopek, za katerega je vprašanje ali bi lahko bil uspešen (o tem več kdaj v prihodnosti), jim kršitev pogodbe odpira tudi možnost uveljavljanja odškodninske odgovornosti naročnika.
Zaključek
Ključna distinkcija torej leži v naravi zaveze: dinamični nabavni sistem ustvarja proceduralno pričakovanje sodelovanja, medtem ko okvirni sporazum vzpostavlja trdno pogodbeno pravico do izključnosti. Razumevanje te razlike je bistvenega pomena za vse udeležence v postopkih javnega naročanja, saj jasno opredeljuje meje naročnikove avtonomije in določa obseg pravnega varstva, ki ga uživajo gospodarski subjekti.
Novela Gradbenega zakona GZ-1B (Ur. l. RS, št. 75/25), ki se je začela uporabljati 15. oktobra 2025, prinaša pomembne spremembe na področju veljavnosti gradbenih dovoljenj. Ključni sta dve novosti: redefiniranje pojma “začetek gradnje” v 59. členu, ki po novem izrecno izključuje pripravljalna dela kot dejanje, s katerim se konzumira veljavnost gradbenega dovoljenja, ter uvedba novega 59.a člena, ki omogoča podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja pod določenimi pogoji.
Te spremembe odpirajo kompleksna vprašanja za investitorje, katerih gradbena dovoljenja so bila izdana po Gradbenem zakonu (GZ-1), dejanja za začetek gradnje pa so bila izvedena pred uveljavitvijo novele GZ-1B. V nadaljevanju analiziramo konkreten primer, ki osvetljuje pravno dilemo in ponuja strateške rešitve za zagotavljanje pravne varnosti.
Analiza konkretnega primera
Investitor je pridobil pravnomočno gradbeno dovoljenje v letu 2020. V skladu z določbo 59. člena GZ-1, ki je veljal v času izdaje in nastopa pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, bi njegova veljavnost prenehala, če investitor z gradnjo ne bi začel v petih letih, torej do decembra 2025.
Investitor je v letu 2023 pri pristojnem organu prijavil začetek gradnje in na gradbišču izvedel arheološka raziskovanja ter pripravljalna in zemeljska dela. S tem je po lastnem prepričanju in v skladu s takrat veljavno zakonodajo začel z gradnjo in s tem konzumiral veljavnost gradbenega dovoljenja.
Ko pa je 15.10.2025 začela veljati novela GZ-1B, se je pojavila dilema ali mora investitor gradbeno dovoljenje podaljšati. Novela GZ-1B namreč v novem, drugem odstavku 59. člena, eksplicitno določa:
»(2) Ne glede na prejšnji odstavek gradbeno dovoljenje po petih letih preneha veljati, če so bila izvedena le pripravljalna dela na gradbišču (na primer ograditev in priprava gradbišča, odstranitev vegetacije, […] izvedba izkopov ali nasipov, ki niso konstrukcijski del objekta).«
Zastavlja se vprašanje ali se bo veljavnost gradbenega dovoljenja za investitorja po decembru 2025 presojala po določbah GZ-1, ki so veljale v času prijave začetka gradnje in izvedbe del, ali po določbah novele GZ-1B, ki bo veljala na dan poteka petletnega roka?
Dodatno kompleksnost vnaša okoliščina, da je prišlo do zamude pri gradnji zaradi smrti lastnika zemljišča, kar bi lahko bil razlog za podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja po novem 59.a členu GZ-1B.
Katero pravo se uporablja?
Tudi v gradbenem pravu velja prepoved retroaktivnosti ter temeljno načelo tempus regit actum, ki določa, da se pravna dejanja in njihove posledice presojajo po predpisih, ki so veljali v času, ko so bila dejanja storjena. Če je investitor prijavil začetek gradnje in izvedel pripravljalna dela v času, ko je veljal GZ-1, ki v 42. točki 3. člena “začetek gradnje” opredeljeval kot »začetek izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del«, pri čemer pripravljalna dela niso bila izrecno izključena, je s temi dejanji veljavno začel z gradnjo po takrat veljavni zakonodaji. Novela GZ-1B nima določb, ki bi ji podeljevale retroaktivno veljavo, zaradi česar tudi ne more posegati v že nastala in izvršena pravna dejstva. Dejstvo začetka gradnje je nastalo v letu 2023 in se presoja po takrat veljavni pravni normi in ne po sedaj veljavni noveli. Posledično gradbeno dovoljenje ne bi smelo prenehati veljati.
Kljub zgoraj navedeni pravni argumentaciji v praksi obstaja tveganje, da bi upravni organ ali inšpekcijska služba zmotno interpretirala zakonodajo in zavzela drugačno stališče, kar bi investitorja prisilila v dolgotrajne upravne in sodne postopke za dokazovanje veljavnosti gradbenega dovoljenja. Zaradi navedenega mnogi investitorji menijo, da je smotrno da proaktivno naslovijo to tveganje z uporabo instituta, ki ga uvaja prav novela GZ-1B – podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja. Vendar pa možnosti podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja niso tako privlačne, kot izhaja na prvi pogled.
Razlogi za podaljšanje gradbenega dovoljenja po noveli GZ-1B
Upravni organ na zahtevo investitorja podaljša veljavnost gradbenega dovoljenja, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
pogoj je, da gre za takšno gradnjo, za katere gradbeno dovoljenje izdaja ministrstvo in ne upravna enota;
pogoj je, da gre za objekti brez presoje vplivov na okolje (PVO);
pogoj pa je, da obstajajo razlogi za podaljšanje v obliki okoliščin, na katere investitor nima vpliva.
Možnost podaljšanja je torej omejena izključno na objekte, za katere je pristojnost za izdajo gradbenega dovoljenja na državni ravni, torej pri ministrstvu, pristojnem za graditev. Gre za t. i. objekte državnega pomena, ki so taksativno našteti v 4. odstavku 9. člena GZ-1. To so praviloma večji, kompleksnejši in strateško pomembni projekti, kot so večji športni in kulturni objekti, državne bolnišnice, objekti posebnega pomena za varnost države, industrijski objekti, objekti prometne infrastrukture, cevovodi in energetski vodi ter vodni objekti, kot so velike pregrade, jedrski objekti itd. Podaljšanje ni mogoče za ostale objekte (npr. stanovanjske hiše, manjši poslovni objekti), za katere je pristojna upravna enota.
Drugi pogoj izključuje možnost podaljšanja gradbenega dovoljenja za objekte, za katere je bila v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja obvezna izvedba celovite presoje vplivov na okolje (PVO) in posledično izdaja integralnega gradbenega dovoljenja. Presoja vplivov na okolje je namreč vezana na stanje okolja in tehnologije v določenem času, zato se lahko okoljske okoliščine, standardi varovanja okolja in najboljše razpoložljive tehnike pri preteku daljšega časovnega obdobja bistveno spremenijo.
Tretji pogoj pa zahteva, da so razlogi za podaljšanje takšni, da nanje investitor nima vpliva (na primer naravna nesreča, višja sila ali pri lokacijsko povezanih dovoljenjih zamude zaradi sodnih postopkov na enem od povezanih dovoljenj). Investitor mora dokazati, da do zamude pri začetku gradnje ni prišlo po njegovi krivdi ali zaradi njegove neaktivnosti, temveč zaradi zunanjih, objektivnih okoliščin, na katere ni mogel vplivati.
Zaključek: nujnost pravilne razlage za ohranitev pravne varnosti
Novela GZ-1B vnaša pomembno dihotomijo med restriktivno definicijo začetka gradnje in omejenimi možnostmi podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja, kar ustvarja realno tveganje pravne negotovosti za obstoječe projekte.
Analiza novega 59.a člena GZ-1B pokaže, da institut podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja ni univerzalen mehanizem za reševanje vseh primerov, kjer se investitorji soočajo z iztekom petletnega roka, kumulativno določeni pogoji namreč drastično zožujejo krog upravičencev. Posledično velika večina investitorjev, zlasti tistih, katerih projekte obravnavajo upravne enote, te možnosti sploh ne bo mogla koristiti.
Prav v luči te omejene uporabnosti instituta podaljšanja postane kakršnakoli retroaktivna uporaba nove, strožje definicije začetka gradnje na dejanja, ki so bila veljavno izvršena pred uveljavitvijo novele GZ-1B, nedopusten poseg v pridobljene pravice in bi bila v nasprotju z ustavno varovanim načelom zaupanja v pravo.
