Mesec: november 2025

Uredba o zelenem javnem naročanju postavlja javne zavode pred konkretno in zahtevno nalogo: zagotoviti morajo, da ekološka živila predstavljajo najmanj 15 % vrednosti vseh naročenih živil. V praksi pa se naročniki, kot so bolnišnice, šole in vrtci, pogosto srečujejo z bolečim razkorakom med zakonodajno zahtevo in realnostjo na trgu – ekoloških živil, pridelanih v Sloveniji, preprosto ni dovolj za zadovoljitev vseh potreb.

Kako torej ravnati, da bi zadostili črki zakona in se hkrati izognili očitkom o kršitvah, ko je izpolnitev cilja objektivno nemogoča? Odgovor ni v iskanju bližnjic, temveč v sistematičnem, proaktivnem in transparentnem pristopu, ki temelji na načelu skrbnosti dobrega gospodarja. Predstavljamo vam strategijo v treh korakih.

1. korak: Temeljita priprava in raziskava trga (faza pred objavo)

Najpogostejša napaka je priprava razpisne dokumentacije, ki temelji na željah, ne pa na realnih zmožnostih trga. Preden objavite javno naročilo, je nujno izvesti in dokumentirati naslednje aktivnosti:

• Aktivna raziskava trga: Ne zanašajte se na domneve. Pošljite informativna povpraševanja potencialnim ponudnikom – kmetijskim zadrugam, združenjem ekoloških kmetov in večjim distributerjem. Vprašajte jih, ali lahko zagotovijo predvidene letne količine posameznih ekoloških živil. Vso komunikacijo, vključno z negativnimi odgovori ali neodzivnostjo, skrbno shranite. Ta dokumentacija je prvo in najpomembnejše dokazilo, da ste ravnali proaktivno.
  
• Prilagoditev tehničnih specifikacij: Zahtevajte tisto, kar je realno dobavljivo. Namesto eksotičnega sadja izven sezone vključite sezonska ekološka živila. Fleksibilnost v specifikacijah (npr. »ekološka sezonska korenovka (zelenjava, katere podzemni del uživa človek)« namesto »ekološki korenček«) poveča verjetnost prejema ponudb.
  
• Razdelitev naročila na sklope: Velika, celovita naročila pogosto odvrnejo manjše, specializirane ekološke pridelovalce. Z razdelitvijo naročila na smiselne sklope (npr. Sklop 1: Ekološko sadje in zelenjava, Sklop 2: Ekološki mlečni izdelki) jim omogočite sodelovanje in povečate konkurenco.

2. korak: Vgradnja pravnih varovalk v pogodbo

Tudi ob sklenjeni pogodbi se lahko zgodi, da dobavitelj zaradi objektivnih razlogov (npr. slaba letina) ne more dobaviti dogovorjenih količin. Zato je ključnega pomena, da v osnutek pogodbe, ki je del razpisne dokumentacije, vključite substitucijsko klavzulo.

Ta klavzula naj natančno določa postopek za primer nedobavljivosti:

• Določa, da lahko dobavitelj v primeru objektivne in dokazljive nezmožnosti dobave ekološkega živila izjemoma dobavi istovrstno konvencionalno živilo najvišje kakovosti.
• Nalaga obveznost dobavitelju, da nezmožnost dobave verodostojno izkaže (npr. s potrdilom pridelovalca, izjavo kmetijske zbornice).
• Zahteva predhodno pisno soglasje naročnika za vsako tako nadomestno dobavo.
  
  S tem mehanizmom tveganje nedobavljivosti upravljate transparentno in v skladu s pogodbenimi določili.

3. korak: Ustvarjanje “dokazne mape” (faza IZVAJANJA)

V primeru nadzora ali revizije argument “ni bilo mogoče” ne zadošča. Potrebujete neizpodbitne dokaze. Zato za vsako javno naročilo živil vodite “dokazno mapo” ali “dosje skrbnega ravnanja”, ki naj vsebuje:

• Dokumentacijo iz 1. koraka: Vse dokaze o raziskavi trga.
• Dokumentacijo iz postopka oddaje: Poročilo o prejetih ponudbah, iz katerega je razvidno, da za določene ekološke sklope ni bilo ponudb.
• Dokumentacijo izvajanja pogodbe: Vso komunikacijo z dobaviteljem, njegove prošnje za nadomestno dobavo, predložena dokazila o nedobavljivosti in vaša pisna soglasja.
• Končno poročilo o realizaciji: Interni dokument, ki primerja pogodbene in dejansko dobavljene količine ter argumentira razlike s sklicevanjem na zbrane dokaze.

Sklep: Od izpolnjevanja ciljev k dokazovanju skrbnosti

Kadar je izpolnitev zakonske zahteve objektivno nemogoča, se fokus nadzornih organov prenese z vprašanja “Ali ste dosegli 15 %?” na vprašanje “Ali lahko dokažete, da ste storili vse, kar je v vaši moči, da bi ta cilj dosegli?”.
S sistematičnim pristopom, skrbnim dokumentiranjem in vgrajenimi pravnimi varovalkami boste lahko na to vprašanje suvereno odgovorili pritrdilno. Vaša obramba ne bo izgovor, temveč zbornik dokazov o skrbnem in odgovornem ravnanju v zahtevnih okoliščinah.

V postopkih javnega naročanja se pogosto osredotočamo na vsebino – ustreznost ponudbe, tolmačenje pogojev in pravilnost odločitve. Vendar nedavni sklep Državne revizijske komisije (DKOM) v zadevi podelitve koncesije za dolgotrajno oskrbo opozarja na proceduralno past, ki lahko usodno vpliva na uspeh pravnega varstva: sprememba zakonodaje med postopkom in posledice napačnega pravnega pouka naročnika.

Kronologija primera

Naročnik je v postopku podelitve koncesije enega od ponudnikov izločil iz vsebinskih razlogov (neustrezna registracija dejavnosti). Vlagatelj je zoper odločitev, skladno s pravnim poukom naročnika, vložil zahtevek za revizijo pri DKOM. Kljub temu, da je bil zahtevek vložen pravočasno in formalno pravilno, ga je DKOM zavrgla, ne da bi se spuščala v presojo vsebine. Razlog: ugotovitev lastne nepristojnosti za odločanje.

Jedro problema: Sprememba zakona in izguba pristojnosti

Ključ za razumevanje odločitve DKOM se skriva v noveli Zakona o dolgotrajni oskrbi (ZDOsk-1B), ki je začela veljati po začetku postopka oddaje koncesije, a pred vložitvijo zahtevka za revizijo.

1. Stara ureditev (v času začetka postopka): Za pravno varstvo pri koncesijah pod mejno vrednostjo EU je bil po Zakonu o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN) pristojen DKOM.
2. Nova ureditev (v času vložitve zahtevka): Novela ZDOsk-1B je za tovrstne koncesije določila uporabo pravil Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP), po katerem DKOM ni pristojni organ za reševanje sporov.
   
   Za določitev pristojnosti in uporabo procesnih pravil je odločilen trenutek vložitve pravnega sredstva. Ker je vlagatelj zahtevek vložil v času veljavnosti novele, je DKOM pravilno ugotovila, da po veljavnem zakonu ni več pristojna za odločanje.

Vprašanje odgovornosti: Ali napačen pravni pouk zavezuje DKOM?

Najbolj pereče vprašanje v tej zadevi je, ali bi morala DKOM kljub vsemu odločati, ker je vlagatelja na napačno pot usmeril pravni pouk samega naročnika. Odgovor je odločen NE.

V pravnem redu velja načelo hierarhije pravnih aktov, po katerem je zakon nadrejen posamičnim aktom organov, kamor spada tudi pravni pouk. Organ ne sme ravnati v nasprotju z zakonom, tudi če ga k temu usmerja napačno navodilo drugega subjekta. Pristojnosti ni mogoče “ustvariti” z napačnim pravnim poukom. Poleg tega velja načelo ignorantia iuris nocet (nepoznavanje prava škoduje), ki od strank, še posebej strokovno zastopanih, zahteva poznavanje veljavne zakonodaje.

Priporočila za prakso

Ta primer ponuja pomembne nauke za vse gospodarske subjekte:

1. Aktivno spremljanje zakonodaje: Nujno je spremljati spremembe predpisov, ki urejajo področje javnega naročanja, tudi med samim postopkom. Zakonodaja je dinamična in lahko neposredno vpliva na pravice strank.
2. Kritična presoja pravnega pouka: Pravnega pouka ne smemo jemati za samoumevnega. Pred vložitvijo pravnega sredstva je treba vedno preveriti njegovo skladnost z veljavno zakonodajo.
3. Pravočasno strokovno svetovanje: Ta primer dokazuje, da je pravočasen posvet s pravnim strokovnjakom ključen za identifikacijo proceduralnih tveganj. Pravilna izbira pravnega sredstva in pristojnega organa je temeljni pogoj za uspešno uveljavljanje pravic.

Sklep DKOM jasno kaže, da je proceduralna skrbnost enako pomembna kot vsebinska utemeljenost ponudbe. Zanašanje na zastarele informacije, četudi prihajajo od naročnika samega, lahko vodi v nepopravljivo izgubo pravice do pravnega varstva.

V praksi javnega naročanja se gospodarski subjekti pogosto srečujejo s situacijo, ko naročnik kljub obstoječemu dinamičnemu nabavnemu sistemu ali celo veljavnemu okvirnemu sporazumu objavi nov odprti postopek za isti predmet naročanja. Takšno ravnanje med ponudniki upravičeno sproži negotovost in vprašanje o dopustnosti takšnega obvoda. Odgovor na vprašanje, ali je to zakonito pa ni enoznačen, saj je v celoti odvisen od temeljne razlike v pravni naravi obeh institutov.

Pravna narava dinamičnega nabavnega sistema (DNS)

Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) v 49. členu določa, da naročnik lahko uporabi dinamični nabavni sistem, kar kaže na njegovo naravo fakultativnega instrumenta. Ne gre za pogodbeno razmerje, temveč za posebno tehniko naročanja, ki deluje kot odprt seznam predhodno usposobljenih ponudnikov. Ker zakonodaja njegove uporabe ne zapoveduje kot izključne, naročnik praviloma ni pogodbeno zavezan, da bo vsa naročila določenega predmeta oddal znotraj vzpostavljenega sistema.

Posledično je naročniku dovoljeno, da za isti predmet izvede nov, ločen postopek, vendar njegova diskrecijska pravica pri tem ni neomejena. Vsako takšno odločitev mora namreč presojati v luči temeljnih načel javnega naročanja, kot so načelo gospodarnosti, zagotavljanja konkurence, transparentnosti in enake obravnave ponudnikov. Naročnik mora biti sposoben utemeljiti, zakaj je izvedba novega postopka zanj gospodarsko učinkovitejša ali kako drugače primernejša. Pravna tveganja se povečajo, če se je naročnik v lastni dokumentaciji za vzpostavitev sistema sam zavezal k izključni uporabi, saj ga v tem primeru vežejo lastna pravila.

Pravna narava okvirnega sporazuma (OS)

Pravna narava okvirnega sporazuma je diametralno drugačna. Za razliko od DNS, ki je zgolj kvalifikacijski mehanizem, je okvirni sporazum po svojem bistvu pogodba. S sklenitvijo okvirnega sporazuma po predhodno izvedenem »konkurenčnem« postopku naročnik in izbrani gospodarski subjekti vstopijo v zavezujoče pogodbeno razmerje. Naročnik se v njem zaveže, da bo v dogovorjenem obdobju naročila, ki so predmet sporazuma, oddajal izključno partnerjem iz tega zaprtega kroga in pod vnaprej določenimi pogoji.

Kakršenkoli poskus naročnika, da bi za isti predmet izvedel nov postopek zunaj veljavnega okvirnega sporazuma, zato ne predstavlja zgolj kršitve načel javnega naročanja, temveč pomeni neposredno kršitev pogodbene obveznosti. Takšno ravnanje popolnoma izniči legitimna pričakovanja ponudnikov, ki so si v konkurenčnem boju zagotovili ekskluziven položaj. Posledično imajo ponudniki v okvirnem sporazumu na voljo bistveno močnejša pravna sredstva. Poleg vložitve zahtevka za revizijo zoper novi postopek, za katerega je vprašanje ali bi lahko bil uspešen (o tem več kdaj v prihodnosti), jim kršitev pogodbe odpira tudi možnost uveljavljanja odškodninske odgovornosti naročnika.

Zaključek

Ključna distinkcija torej leži v naravi zaveze: dinamični nabavni sistem ustvarja proceduralno pričakovanje sodelovanja, medtem ko okvirni sporazum vzpostavlja trdno pogodbeno pravico do izključnosti. Razumevanje te razlike je bistvenega pomena za vse udeležence v postopkih javnega naročanja, saj jasno opredeljuje meje naročnikove avtonomije in določa obseg pravnega varstva, ki ga uživajo gospodarski subjekti.