Mesec: oktober 2025

Novela Gradbenega zakona GZ-1B (Ur. l. RS, št. 75/25), ki se je začela uporabljati 15. oktobra 2025, prinaša pomembne spremembe na področju veljavnosti gradbenih dovoljenj. Ključni sta dve novosti: redefiniranje pojma “začetek gradnje” v 59. členu, ki po novem izrecno izključuje pripravljalna dela kot dejanje, s katerim se konzumira veljavnost gradbenega dovoljenja, ter uvedba novega 59.a člena, ki omogoča podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja pod določenimi pogoji.

Te spremembe odpirajo kompleksna vprašanja za investitorje, katerih gradbena dovoljenja so bila izdana po Gradbenem zakonu (GZ-1), dejanja za začetek gradnje pa so bila izvedena pred uveljavitvijo novele GZ-1B. V nadaljevanju analiziramo konkreten primer, ki osvetljuje pravno dilemo in ponuja strateške rešitve za zagotavljanje pravne varnosti.

Analiza konkretnega primera

Investitor je pridobil pravnomočno gradbeno dovoljenje v letu 2020. V skladu z določbo 59. člena GZ-1, ki je veljal v času izdaje in nastopa pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, bi njegova veljavnost prenehala, če investitor z gradnjo ne bi začel v petih letih, torej do decembra 2025.

Investitor je v letu 2023 pri pristojnem organu prijavil začetek gradnje in na gradbišču izvedel arheološka raziskovanja ter pripravljalna in zemeljska dela. S tem je po lastnem prepričanju in v skladu s takrat veljavno zakonodajo začel z gradnjo in s tem konzumiral veljavnost gradbenega dovoljenja.

Ko pa je 15.10.2025 začela veljati novela GZ-1B, se je pojavila dilema ali mora investitor gradbeno dovoljenje podaljšati. Novela GZ-1B namreč v novem, drugem odstavku 59. člena, eksplicitno določa:

»(2) Ne glede na prejšnji odstavek gradbeno dovoljenje po petih letih preneha veljati, če so bila izvedena le pripravljalna dela na gradbišču (na primer ograditev in priprava gradbišča, odstranitev vegetacije, […] izvedba izkopov ali nasipov, ki niso konstrukcijski del objekta).«

Zastavlja se vprašanje ali se bo veljavnost gradbenega dovoljenja za investitorja po decembru 2025 presojala po določbah GZ-1, ki so veljale v času prijave začetka gradnje in izvedbe del, ali po določbah novele GZ-1B, ki bo veljala na dan poteka petletnega roka?

Dodatno kompleksnost vnaša okoliščina, da je prišlo do zamude pri gradnji zaradi smrti lastnika zemljišča, kar bi lahko bil razlog za podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja po novem 59.a členu GZ-1B.

Katero pravo se uporablja?

Tudi v gradbenem pravu velja prepoved retroaktivnosti ter temeljno načelo tempus regit actum, ki določa, da se pravna dejanja in njihove posledice presojajo po predpisih, ki so veljali v času, ko so bila dejanja storjena. Če je investitor prijavil začetek gradnje in izvedel pripravljalna dela v času, ko je veljal GZ-1, ki v 42. točki 3. člena “začetek gradnje” opredeljeval kot »začetek izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del«, pri čemer pripravljalna dela niso bila izrecno izključena, je s temi dejanji veljavno začel z gradnjo po takrat veljavni zakonodaji. Novela GZ-1B nima določb, ki bi ji podeljevale retroaktivno veljavo, zaradi česar tudi ne more posegati v že nastala in izvršena pravna dejstva. Dejstvo začetka gradnje je nastalo v letu 2023 in se presoja po takrat veljavni pravni normi in ne po sedaj veljavni noveli. Posledično gradbeno dovoljenje ne bi smelo prenehati veljati.

Kljub zgoraj navedeni pravni argumentaciji v praksi obstaja tveganje, da bi upravni organ ali inšpekcijska služba zmotno interpretirala zakonodajo in zavzela drugačno stališče, kar bi investitorja prisilila v dolgotrajne upravne in sodne postopke za dokazovanje veljavnosti gradbenega dovoljenja. Zaradi navedenega mnogi investitorji menijo, da je smotrno da proaktivno naslovijo to tveganje z uporabo instituta, ki ga uvaja prav novela GZ-1B – podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja. Vendar pa možnosti podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja niso tako privlačne, kot izhaja na prvi pogled.

Razlogi za podaljšanje gradbenega dovoljenja po noveli GZ-1B

Upravni organ na zahtevo investitorja podaljša veljavnost gradbenega dovoljenja, če so izpolnjeni naslednji pogoji:

1. pogoj je, da gre za takšno gradnjo, za katere gradbeno dovoljenje izdaja ministrstvo in ne upravna enota;
2. pogoj je, da gre za objekti brez presoje vplivov na okolje (PVO);
3. pogoj pa je, da obstajajo razlogi za podaljšanje v obliki okoliščin, na katere investitor nima vpliva.

Možnost podaljšanja je torej omejena izključno na objekte, za katere je pristojnost za izdajo gradbenega dovoljenja na državni ravni, torej pri ministrstvu, pristojnem za graditev. Gre za t. i. objekte državnega pomena, ki so taksativno našteti v 4. odstavku 9. člena GZ-1. To so praviloma večji, kompleksnejši in strateško pomembni projekti, kot so večji športni in kulturni objekti, državne bolnišnice, objekti posebnega pomena za varnost države, industrijski objekti, objekti prometne infrastrukture, cevovodi in energetski vodi ter vodni objekti, kot so velike pregrade, jedrski objekti itd. Podaljšanje ni mogoče za ostale objekte (npr. stanovanjske hiše, manjši poslovni objekti), za katere je pristojna upravna enota.

Drugi pogoj izključuje možnost podaljšanja gradbenega dovoljenja za objekte, za katere je bila v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja obvezna izvedba celovite presoje vplivov na okolje (PVO) in posledično izdaja integralnega gradbenega dovoljenja. Presoja vplivov na okolje je namreč vezana na stanje okolja in tehnologije v določenem času, zato se lahko okoljske okoliščine, standardi varovanja okolja in najboljše razpoložljive tehnike pri preteku daljšega časovnega obdobja bistveno spremenijo.

Tretji pogoj pa zahteva, da so razlogi za podaljšanje takšni, da nanje investitor nima vpliva (na primer naravna nesreča, višja sila ali pri lokacijsko povezanih dovoljenjih zamude zaradi sodnih postopkov na enem od povezanih dovoljenj). Investitor mora dokazati, da do zamude pri začetku gradnje ni prišlo po njegovi krivdi ali zaradi njegove neaktivnosti, temveč zaradi zunanjih, objektivnih okoliščin, na katere ni mogel vplivati.

Zaključek: nujnost pravilne razlage za ohranitev pravne varnosti

Novela GZ-1B vnaša pomembno dihotomijo med restriktivno definicijo začetka gradnje in omejenimi možnostmi podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja, kar ustvarja realno tveganje pravne negotovosti za obstoječe projekte.

Analiza novega 59.a člena GZ-1B pokaže, da institut podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja ni univerzalen mehanizem za reševanje vseh primerov, kjer se investitorji soočajo z iztekom petletnega roka, kumulativno določeni pogoji namreč drastično zožujejo krog upravičencev. Posledično velika večina investitorjev, zlasti tistih, katerih projekte obravnavajo upravne enote, te možnosti sploh ne bo mogla koristiti.

Prav v luči te omejene uporabnosti instituta podaljšanja postane kakršnakoli retroaktivna uporaba nove, strožje definicije začetka gradnje na dejanja, ki so bila veljavno izvršena pred uveljavitvijo novele GZ-1B, nedopusten poseg v pridobljene pravice in bi bila v nasprotju z ustavno varovanim načelom zaupanja v pravo.

Gradbeni sektor se je v zadnjih letih soočil z izjemnimi turbulencami. Globalne krize, motnje v dobavnih verigah in energetska draginja so povzročile drastične podražitve gradbenih materialov, ki so močno presegle vsa pričakovanja. Za izvajalce, ki so vezani na pogodbe s fiksno oziroma nespremenljivo ceno, je to pomenilo velik pritisk na njihovo poslovanje.

Na srečo pravo, tako Obligacijski zakonik (OZ) kot Posebne gradbene uzance (PGU), predvidevata mehanizme za zaščito izvajalca v takšnih izrednih okoliščinah. Vendar smo se v praksi, celo na sodišču, srečali z nenavadno interpretacijo ključne določbe – 27. Posebne gradbene uzance (PGU 2020), ki lahko utemeljen zahtevek za povišanje cene neupravičeno ogrozi.

Jedro problema: Napačno razumevanje 27. uzance

Ključna določba, ki ureja odstop od fiksnosti cen, se v 27. uzanci PGU 2020 glasi:

»Če je s pogodbo dogovorjeno, da se cena ne bo spremenila (fiksnost cen), se sme zahtevati sprememba pogodbene cene, če se ta zaradi spremenjenih okoliščin ali spremembe indeksa rasti cen življenjskih potrebščin poveča ali zmanjša za več kot 10 %.«

Številni naročniki, včasih pa tudi sodišča, se osredotočijo na besedno zvezo »indeks rasti cen življenjskih potrebščin« in iz tega izpeljejo napačen sklep: da mora izvajalec svoje povišane stroške dokazovati s pomočjo splošnega indeksa inflacije. Takšno tolmačenje ni le logično zgrešeno, ampak je tudi v nasprotju s temeljnimi načeli pogodbenega prava.

Poglejmo, zakaj.

1. Ključna je beseda »ALI«: Dve ločeni poti do spremembe cene

Najpomembnejši element te določbe je veznik »ALI«. Ta veznik ustvarja dve ločeni, alternativni podlagi, ki izvajalcu omogočata, da zahteva spremembo cene:

• Podlaga A: Spremenjene okoliščine. To so nepredvidljivi dogodki, ki bistveno vplivajo na stroške izvedbe, kot so drastične podražitve materialov, energije ali dela. To je bil v zadnjih letih primarni razlog za povišanje stroškov v gradbeništvu.
• Podlaga B: Sprememba indeksa rasti cen življenjskih potrebščin. To je splošni mehanizem, ki služi kot varovalka v primeru visoke splošne inflacije v celotnem gospodarstvu in je tesneje povezan s 25. uzanco.
  
  Izvajalec, čigar stroški so se povečali zaradi eksplozije cen jekla in betona, svoj zahtevek utemeljuje na podlagi možnosti A (spremenjene okoliščine). Omemba indeksa življenjskih potrebščin torej ni navodilo za izračun, temveč zgolj ena od dveh možnih razlogov za sprožitev mehanizma spremembe cene.

2. Načelo vzročne zveze: Merjenje potresa s termometrom

Ko izvajalec dokazuje višino svojega zahtevka, mora uporabiti dokaz, ki je v neposredni vzročni zvezi z razlogom za podražitev. Uporaba splošnega indeksa inflacije za merjenje podražitev v gradbeništvu je enako, kot bi poskušali meriti moč potresa s sobnim termometrom. Rezultat nima nobene zveze z realnostjo.

• Indeks rasti cen življenjskih potrebščin meri, za koliko so se v povprečju podražili kruh, mleko, najemnine in frizerske storitve. Z gradbeništvom nima nobene neposredne povezave.
• Specializiran gradbeni indeks GZS ZGIGM (npr. »06 Ostala nizka gradnja« ali katerikoli drug indeks) pa je strokovno orodje, zasnovano z namenom, da meri dejanska gibanja stroškov jekla, betona, asfalta, energentov in dela v gradbeništvu.

Uporaba napačnega indeksa bi pripeljala do absurdnih in krivičnih rezultatov, ki ne bi odražali dejanskega bremena podražitev, ki ga je nosil izvajalec.

3. Namen zakona: Ponovna vzpostavitev pogodbenega ravnovesja

Temeljni namen določb o spremenjenih okoliščinah (tako v OZ kot v PGU) je ohranitev ekonomske ekvivalence pogodbenih dajatev. Ko sta stranki sklenili pogodbo, sta predpostavljali določeno razmerje med vrednostjo del in dogovorjeno ceno. Zaradi izrednih podražitev je bilo to ravnovesje porušeno v škodo izvajalca.

Cilj sodnega postopka je to ravnovesje ponovno vzpostaviti. To pa je mogoče doseči le z uporabo indeksa, ki odraža dejanske spremembe stroškov v panogi. Uporaba splošnega indeksa inflacije, ki je v zadnjem obdobju močno zaostajal za rastjo cen v gradbeništvu, tega ravnovesja ne bi vzpostavila, ampak bi le delno omilila škodo in s tem ohranila krivično stanje.

Zaključek in ključni nasveti za izvajalce

Zmeda okoli 27. Posebne gradbene uzance je nepotrebna in škodljiva. Izvajalci se morajo zavedati, da je njihov zahtevek za povišanje cen, ki temelji na podražitvah materialov, popolnoma utemeljen, če ga dokazujejo z ustreznim orodjem.

Pri uveljavljanju zahtevkov bodite pozorni na naslednje:

• Pravilno utemeljite podlago: Jasno navedite, da zahtevek temelji na »spremenjenih okoliščinah«, ne na splošni inflaciji.
• Uporabite pravi indeks: Za izračun višine zahtevka uporabite specializiran indeks GZS ZGIGM, ki ustreza vrsti vaših del.
• Argumentirajte z logiko: Pojasnite, zakaj je indeks življenjskih potrebščin nerelevanten in zakaj bi njegova uporaba nasprotovala načelu vzpostavitve pogodbenega ravnovesja.
• Preverite ravnanje nasprotne strani: Bodite pozorni, ali je strokovni nadzor naročnika ali Inženir po FIDIC pogodbi morda že sam uporabil specializirani indeks, saj je to močan argument v vaš prid.

V praksi javnega naročanja se naročniki pogosto srečujejo z izzivi pri pravilni klasifikaciji revizijskih storitev. Napačno tolmačenje zakonskih določb, zlasti glede uporabe izjem in pravil o ocenjevanju vrednosti, lahko vodi v postopkovne napake in posledično v drobljenje, prekrške ali revizijske zahtevke. Namen tega prispevka je pojasniti ključne razlike med obvezno revizijo, notranjo revizijo in drugimi posebnimi revizijami z vidika Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) ter podati jasna navodila za preprečevanje nedovoljenega drobljenja javnih naročil.

1. Natančna analiza zakonske izjeme

Jedro pravne negotovosti izvira iz 18. točke prvega odstavka 27. člena ZJN-3, ki določa izjemo od obveznosti izvedbe postopka za:

“…storitve revidiranja obveznih revizij, kot so opredeljene v zakonu, ki ureja revidiranje, če vrednost javnega naročila ne presega vrednosti, od katerih dalje je potrebna objava v Uradnem listu Evropske unije.”

Ključna je omejitev, da se izjema nanaša izključno na tiste obvezne revizije, ki so opredeljene v krovnem Zakonu o revidiranju (ZRev-2). V praksi to pomeni predvsem revizijo letnih računovodskih izkazov, katere namen je izrek neodvisnega mnenja o njihovi resničnosti in poštenosti. Izjema je torej definirana izrazito ozko in je ni mogoče razširiti na druge vrste revizijskih storitev.

2. Pravna obravnava notranje revizije in posebnih revizij (lex specialis)

Za razliko od obvezne revizije po ZRev-2, notranja revizija ni opredeljena kot storitev, za katero bi veljala omenjena izjema. Čeprav je za nekatere subjekte obvezna, njena pravna narava in namen (svetovanje vodstvu, izboljšanje procesov, obvladovanje tveganj) pomenita, da spada v splošni režim ZJN-3.

Enako velja za posebne revizije, ki so naročniku naložene s področnimi predpisi (lex specialis), na primer z zakoni s področja zdravstva, javnih financ ali internimi akti javnih zavodov. Čeprav so te revizije za naročnika obvezne, njihova definicija in obveznost ne izhajata iz ZRev-2. Posledično zanje izjema iz 18. točke 27. člena ZJN-3 ne velja, zato je za njihovo naročanje treba izvesti ustrezen postopek javnega naročanja.

3. Nedovoljeno drobljenje: kdaj se vrednosti seštevajo?

Največja dilema v praksi je, ali mora naročnik za določitev vrste postopka sešteti ocenjeno vrednost obvezne revizije (ki je predmet izjeme) in notranje revizije (ki ni predmet izjeme).

Odgovor je negativen.

Pravni razlog je utemeljen v temeljnem načelu, da se pravila o seštevanju vrednosti in preprečevanju drobljenja nanašajo zgolj na istovrstna naročila, ki so predmet urejanja ZJN-3.

Ker je obvezna revizija po ZRev-2 (pod EU pragom) izvzeta iz področja uporabe ZJN-3, njena vrednost ne vstopa v izračun skupne ocenjene vrednosti za določanje postopka po ZJN-3. Z drugimi besedami, vrednosti storitve, ki je izven sistema ZJN-3, ni mogoče prišteti vrednosti storitve, ki je znotraj sistema ZJN-3.

Primer pravilnega postopanja:

• Naročnik potrebuje obvezno revizijo po ZRev-2 (ocenjena vrednost 25.000 EUR) in notranjo revizijo (ocenjena vrednost 25.000 EUR).
• Pravilno: Za obvezno revizijo uporabi izjemo in naročilo odda skladno z internimi pravili. Za notranjo revizijo pa, ker vrednost 25.000 EUR ne presega praga 40.000 EUR, izvede postopek naročila male vrednosti. Ne gre za drobljenje.

Primer nedovoljenega drobljenja:

• Naročnik potrebuje notranjo revizijo (ocenjena vrednost 25.000 EUR) in posebno revizijo poslovanja po lex specialis (ocenjena vrednost 25.000 EUR).
• Pravilno: Ker sta obe storitvi predmet ZJN-3 in sta istovrstni, mora naročnik njuni vrednosti sešteti (skupaj 50.000 EUR). Ker skupna vrednost presega prag za naročilo male vrednosti (40.000 EUR), mora izvesti odprti postopek (ali drug ustrezen postopek nad tem pragom), pri čemer lahko naročilo razdeli na sklopa.

4. Priporočilo za prakso

Naročnikom svetujemo, da pred oddajo vsakega naročila revizijskih storitev natančno preverijo pravno podlago, ki nalaga izvedbo revizije. Le tako lahko pravilno ugotovijo, ali storitev spada pod izjemo ali v splošni režim ZJN-3.

• Korak 1: Ugotovite, ali gre za obvezno revizijo po definiciji ZRev-2. Če da, in je vrednost pod EU pragom, uporabite izjemo.
• Korak 2: Za vse ostale revizijske storitve (notranja, posebne) določite ocenjeno vrednost.
• Korak 3: Seštejte ocenjene vrednosti vseh istovrstnih revizijskih storitev iz drugega koraka, da določite ustrezen postopek po ZJN-3.

V primeru dodatnih vprašanj ali potrebe po pravnem svetovanju smo vam na voljo na elektronski pošti info@odpp.law