Mesec: junij 2026

Predstavljajte si naslednji scenarij: kot podjetje za gradbeni nadzor se prijavite na javni razpis za nadzor nad gradnjo objekta. V objavi javnega naročila je navedeno, da bo gradnja trajala 12 mesecev. Na podlagi tega časovnega okvira kalkulirate svoje stroške, kadrovske potrebe in oblikujete ponudbeno ceno. Nato pa projekt zaživi svoje (pogosto zapleteno) življenje. Naročnik sredi gradnje spremeni projektno dokumentacijo, s čimer se obseg del poveča/spremeni, rok izvedbe pa podaljša za več mesecev. Naročnik z gradbenim izvajalcem zgledno sklene aneks za dodatna dela in podaljšanje roka.

Na nadzornika pa pozabi.

Ko nadzornik po preteku 12 mesecev zahteva plačilo za dodatne mesece dela, mu naročnik pod nos pomoli pogodbeno določilo, kjer je zapisano:

»Nadzornik se zavezuje izvajati nadzor do dejanskega zaključka gradnje za fiksno dogovorjeno ceno.«

In ko se projekt konča, naročnik zahteva podpis uradnih izjav za pridobitev uporabnega dovoljenja, nadzorniku, ki tega ne želi narediti, pa pod grožnjo izgube evropskih sredstev očita izsiljevanje.

Se vam zdi to pravno vzdržno oziroma logično?

Kje je naročnikova interpretacija o brezplačnem delu pravno neustrezna?

Naročniki se pri tovrstnih pritiskih radi sklicujejo na svobodo pogodbenega dogovarjanja in fiksnost cene. Vendar pa pravo javnih naročil in obligacijsko pravo postavljata jasne meje, ki jih pogodbe ne smejo prestopiti.

1. Kršitev načela ekvivalentnosti (enakovrednosti) dajatev

To je eno temeljnih načel našega Obligacijskega zakonika (OZ). Pogodba je dvostranski posel, kjer ena stranka opravi delo, druga pa ga plača. Klavzule, ki bi nadzornika silile v neomejeno dolgo brezplačno opravljanje dela zaradi razlogov, ki so izključno v sferi naročnika (zamude pri načrtovanju, spremembe projektov, zamuda gradbenega izvajalca), grobo rušijo to ravnovesje.

Predstavljajte si absurdnost tega v praksi: če bi nadzornik imel hkrati pet takšnih projektov in bi se vsak podaljšal za pol leta, bi morala njegova ekipa pol leta delati popolnoma zastonj, novih pogodb, ki jih je vmes sklenilo, pa ne bi moglo izvajati. Takšna interpretacija je tako poslovno uničujoča, kakor tudi  pravno nevzdržna.

2. Vnaprejšnja odpoved zahtevkom za dogodke, ki še niso nastali, ni dopustna

Naročniki se pogosto branijo s stališčem, da se je nadzornik s podpisom pogodbe (in njenih splošnih določb o usklajevanju sprememb) že vnaprej zavezal k brezplačnemu izvajanju vseh morebitnih dodatnih del in pristal na tveganje podaljšanja roka.

Vendar pa pravno in logično ni mogoče, da bi se stranka vnaprej odpovedala zahtevkom za dogodke, ki ob podpisu pogodbe sploh še niso nastali, niso bili znani in jih v tistem trenutku sploh ni bilo mogoče finančno ovrednotiti. Kako naj nadzornik ob podpisu pogodbe ve, za koliko časa se bo gradnja dejansko podaljšala? Bo to en mesec, pol leta ali dve leti? Kakšne bodo naknadne spremembe projektne dokumentacije in v kakšnem obsegu se bodo izvajale?

Zahtevati od nadzornika, da vnaprej podpiše določilo, s katerim nase prevzema neomejeno časovno in finančno tveganje za vse bodoče (in povsem nepredvidljive) odločitve naročnika, pomeni zahtevati podpis bianco menice.Takšna vnaprejšnja odpoved pravicam nima pravne veljave, saj nasprotuje osnovnim pravilom poštenega pogodbenega sodelovanja. Nadzornik se namreč ne more odpovedati nečemu, česar ob sklenitvi pogodbe sploh ne more poznati ali predvideti.

3. Sprememba predmeta pogodbe zahteva spremembo pogodbe o nadzoru

Nadzornik se z osnovno pogodbo pogosto zaveže, da bo izvajal nadzor nad gradnjo po točno določeni (prvotni) projektni dokumentaciji (PDI/PZI). Če naročnik med gradnjo spremeni tehnologijo objekta ter zaradi tega sklene aneks z gradbenim izvajalcem, se je spremenil sam predmet gradnje in posledično tudi obseg in vsebina nadzora. Nadzornik mora sedaj nadzirati  drugačna dela, preverjati nove situacije in potrjevati količine, ki morda niso bile del prvotne pogodbe. Za izvajanje nadzora nad temi novimi, spremenjenimi deli pa nadzornik z naročnikom preprosto nima sklenjene pravne podlage (aneksa).

3. Izjava nadzornika po GZ-1 ni zgolj formalnost

Po Gradbenem zakonu (GZ-1) je izjava nadzornika in vodje nadzora obvezna priloga za pridobitev uporabnega dovoljenja. S to izjavo nadzornik pod kazensko in odškodninsko odgovornostjo jamči, da je bila gradnja izvedena v skladu s projektno dokumentacijo in pogodbo.

Če se je gradnja izvajala po spremenjeni dokumentaciji, za katero nadzornik nima sklenjenega aneksa, nadzornik takšno izjavo težko podpiše. Če bi jo podpisal, bi morda podal neresnično izjavo, saj bi potrdil skladnost del z osnovno pogodbo, čeprav je bilo dejansko izvedeno stanje drugačno.

Kako preprečiti operativni kaos ob koncu projekta?

Primeri iz naše prakse kažejo, da naročniki z ureditvijo razmerij z nadzorniki odlašajo do zadnjega trenutka, nato pa pod pritiskom rokov (npr. iztekanje rokov za evropska sredstva) poskušajo krivdo za zamude prevaliti na nadzornika.

Kaj svetujemo?

• Za nadzornike: Ne pristajajte na tiho in pasivno izvajanje nadzora nad dodatnimi deli ali v podaljšanih rokih brez pisnih aneksov. Takoj ko naročnik spremeni projektno dokumentacijo ali podaljša rok gradbenemu izvajalcu, sprožite formalni postopek za sklenitev aneksa k vaši pogodbi.
• Za naročnike: Če spreminjate projekt in podaljšujete gradnjo, morate vzporedno reševati tako gradbeno pogodbo kot pogodbo o nadzoru. Ignoriranje nadzornika in računanje na brezplačno delo na koncu skoraj vedno privede do kaosa, sporov pri pridobivanju uporabnega dovoljenja in tveganja izgube sofinancerskih sredstev.

Edina zakonita in varna pot do uspešnega zaključka projekta je ta, da se dejansko izvedeno stanje in spremenjen obseg del pravno-formalno uredita z aneksi pri vseh udeležencih gradnje.

---

Ste kot naročnik kdaj pomislili, kako priročen je okvirni sporazum, ker vam v naprej ni treba opredeliti natančnih količin, ki jih boste naročali? Vse več ponudnikov pa opaža, da so okvirni sporazumi postali tudi sredstvo zakrivanja realnih podatkov o dejanskih količinah, ki bodo izvedene, zaradi česar ponudniki pogosto težjo podajo cene na enoto. Te se namreč razlikujejo glede na količino enot, ki bodo realizirane in lahko precej varirajo glede na količino.

Okvirni sporazum je posebna vrsta pogodbe, ki se uporablja pri javnem naročanju, s katero naročnik in eden ali več ponudnikov vnaprej določijo pogoje za posamezna naročila, ki se bodo oddajala v določenem časovnem obdobju (praviloma do štirih let). Njegov glavni namen je fleksibilnost pri naročanju. Naročniku namreč omogoča, da blago ali storitve naroča postopoma, glede na svoje dejanske potrebe, ne da bi moral za vsako posamezno naročilo znova izpeljati celoten postopek javnega naročanja. Na prvi pogled gre torej za idealno rešitev za obe strani, kjer  naročnik dobi fleksibilnost, ponudnik pa predvidljivost. Pa je v praksi res tako?

Primer iz sodne prakse

Da bi lažje razumeli, kje se teorija o nevezanosti na količine sreča z realnostjo, si poglejmo konkreten primer iz sodne prakse Okrožnega sodišča v Kopru (sodba opr. št. I Pg 187/2025). Naročnik in izvajalec sta na podlagi javnega naročila sklenila 4-letni okvirni sporazum za opravljanje storitev manipulacije s tovorom. Naročnik je v razpisni dokumentaciji ocenil, da bo letna količina materiala za manipulacijo znašala približno 8,1 milijona ton. Izvajalec je na podlagi te ocene pripravil svojo ponudbo in določil ceno na enoto (na tono). Kot je običajno v gospodarstvu, je bila ta cena neposredno odvisna od pričakovanega velikega obsega dela, saj se le tako lahko pokrijejo visoki fiksni stroški (bagerji, mehanizacija, kadri). Ko se je pogodba začela izvajati, pa so dejanske količine drastično upadle. Pri enem od materialov je dejanska realizacija dosegla le slabih 40 % ocenjene količine, pri drugem pa okoli 89 %. Ker so bile količine tako nizke, je vnaprej dogovorjena cena na enoto za izvajalca postala ekonomsko nevzdržna. Izvajalec je zato s tožbo zahteval plačilo razlike v ceni, saj bi morala biti cena na enoto pri tako nizki realizaciji ustrezno višja, da bi pokrila realne stroške dela.

Naročnik se je branil z  argumentom, da je šlo za okvirni sporazum, da so bile količine zgolj ocenjene, v razpisni dokumentaciji pa naj bi jasno zapisali, da ne prevzemajo odgovornosti za dejansko realizacijo in da na količine niso vezani. Izvajalec pa je opozarjal, da je naročnik pri pripravi ocene ravnal neskrbno, saj je navedel nerealne številke, ki niso odražale dejanskega stanja na trgu, s tem pa je tveganje nesorazmerno prevalil na izvajalca. V pravdi se je med drugim razčiščevalo, kako je naročnik prišel do ocenjenih količin iz razpisne dokumentacije, saj je izvajalec trdil, da je naročnik načrtno povečal številke ocenjenih količin, da bi si zagotovil nižjo ceno na enoto, čeprav je vedel, da bodo realizirane količine nižje.

Sodišče je v tej zadevi zavzelo izjemno pomembna stališča, ki postavljajo jasne meje tovrstnemu ravnanju. Čeprav je sodišče tožbeni zahtevek na prvi stopnji zavrnilo zaradi izračuna višine zahtevka s strani izvajalca, pa je njegova obrazložitev glede same narave okvirnega sporazuma izjemno dragocena za prihodnjo prakso.

Okvirni sporazum ni blanko menica za poljubno naročanje

Sodišče je izrecno poudarilo, da okvirnega sporazuma ne gre razumeti ohlapno, na način, da naročniku dovoljuje vsakršno odstopanje od predvidenih količin. Narava okvirnega sporazuma ne pomeni, da so vse določbe o količinah zgolj neobvezujoč okras. Tudi pri okvirnem sporazumu namreč veljajo temeljna načela pogodbenega prava, med katerimi je ključno načelo ekvivalentnosti (enakovrednosti) vzajemnih dajatev.

• Naročnik mora količine oceniti s profesionalno skrbnostjo

Sodišče je tudi izpostavilo, da mora naročnik ocenjene količine v razpisu določiti v skladu z dolžno profesionalno skrbnostjo in na podlagi realno znanih podatkov. Če naročnik v razpisu navede številke, ki nimajo realne osnove v preteklih trendih ali bodočih načrtih, se kasneje ne more uspešno braniti z argumentom, da je šlo le za okvirni sporazum in da na količine ni vezan. Naročnik torej odgovarja za skrbnost svoje ocene.

• Velika odstopanja (nad 10 %) odpirajo vrata prilagoditvi cen

Sodišče se je v zadevi naslonilo na Posebne gradbene uzance (PGU), konkretno na 21. uzanco, ki določa, da dogovorjena cena na enoto velja le za tista odstopanja dejanskih količin, ki ne presegajo 10 % ocenjenih količin. Ker je v tej zadevi prišlo do bistveno večjega odstopanja (dejanska realizacija je bila pri enem materialu le 39 %), se je pogodbeno ravnovesje porušilo. Sodišče je potrdilo, da je v primeru tako velikih odstopanj pravno dopustno zahtevati spremembo oziroma prilagoditev cen na enoto (ob upoštevanju določb Obligacijskega zakonika o spremenjenih okoliščinah).

• Pomembni zaključki, ki jih moramo upoštevati v praksi

Za naročnike: Načrtujte skrbno in odgovorno. Enostaven zapis v razpisu, da »naročnik na količine ni vezan«, vas ne razbremeni dolžnosti, da količine ocenite realno in strokovno. Če boste tveganje nerealnih ocen prelagali na ponudnike, tvegate dolgotrajne sodne spore, zahteve po zvišanju cen ali celo odpovedi okvirnih sporazumov.

Za ponudnike: Če med izvajanjem pogodbe opazite, da dejansko naročene količine drastično odstopajo od napovedanih (še posebej za več kot 10 %), imate v PGU (za gradbene pogodbe in gradbena dela) zakonsko podlago, da zahtevate prilagoditev cen na enoto. Vendar pozor – pot do uspeha zahteva natančnost pri pripravi zahtevka, izbiri pravilne pravne poti in izračunu dejansko nastale razlike v ceni.

---