Predstavljajte si naslednjo, v praksi javnega naročanja še kako pogosto situacijo: naročnik v razpisni dokumentaciji izrecno zahteva, da morajo biti vse cene na enoto in posamezne postavke ponudbenega predračuna zaokrožene na dve decimalni mesti natančno.
Ponudnik odda ponudbo, v kateri so vse cene na enoto in vse vrstice popisov del dosledno izpolnjene na dve decimalni mesti natančno. Zatakne pa se v eni izmed končnih rekapitulacij (seštevkov), kjer Excelova formula zaradi matematičnega preračuna izvrže rezultat na tri decimalna mesta natančno.
Konkurent takoj vloži zahtevo za spremembo odločitve ali zahtevo za revizijo:
»Ponudba je nedopustna, saj ponudnik ni spoštoval navodil glede zaokroževanja!«
Kaj storiti v takem primeru? Kako naj naročnik ubrani svojo odločitev o izbiri, ne da bi pri tem tvegal, da mu Državna revizijska komisija (DKOM) razveljavi razpis?
Prva past, ki se ji morate nujno izogniti: Ne zatrjujte računske ali nebistvene napake!
Ko se naročniki soočijo s takšnim očitkom, je njihova prva intuitivna obramba pogosto trditev, da gre zgolj za nebistveno (računsko) napako ponudnika, ki ne vpliva na dopustnost ponudbe.
To je ena največjih pasti, v katero se lahko ujame naročnik. Zakaj?
Matematično ne gre za napako: Računska napaka je napaka pri izvedbi matematične operacije (npr. napačen zmnožek količine in cene na enoto). V našem primeru pa so izračuni pravilni, znesek v rekapitulaciji je matematično točen, le prikazan je z večjo natančnostjo (na tri decimalke natančno). Prikaz točnega rezultata z večjo natančnostjo pa ni računska napaka.
Priznanje obstoja napake: Če se naročnik sklicuje na računsko napako, sam prizna, da ponudba vsebuje pomanjkljivost, ki jo je treba odpravljati po pravilih 89. člena ZJN-3. S tem si naročnik zapre prostor za argument, da je ponudba že v osnovi povsem skladna z razpisno dokumentacijo.
Dve možni obrambni strategiji
Če se naročnik odloči ubraniti takšno ponudbo (kar je z vidika vrednosti investicije včasih edino smiselno), mora njegova argumentacija temeljiti na dveh povsem drugih argumentih.
Strategija A: Ali je tri decimalke ustvaril naročnikov lastni Excelov obrazec?
Prva stvar, ki jo mora naročnik preveriti, je tehnična struktura predpripravljenega Excelovega predračuna, ki ga je sam posredoval ponudnikom.
Če so bile celice v rekapitulaciji zaklenjene, povezane s formulami ali nastavljene tako, da so pri seštevanju vrednosti same avtomatično ustvarile prikaz na tri decimalna mesta, ponudniku ni mogoče očitati kršitve.
Ponudnik namreč ne sme nositi negativnih posledic zaradi tehničnih nedoslednosti ali nastavitev v obrazcu, ki ga je pripravil naročnik. Če ponudnik v teh celicah sploh ni imel možnosti ročnega vnosa ali spreminjanja formatiranja celic, je izpolnil vse tisto, kar je bilo naslovljeno nanj, prikaz treh decimalk pa je tehnična lastnost naročnikovega orodja.
Strategija B: Razlika med »postavko« in »rekapitulacijo«
Če pa je ponudnik sporne vrednosti v rekapitulacijo vnesel ročno, se mora obramba osredotočiti na vsebinsko razlaganje pojmov:
Kaj je posamezna postavka? Postavka v popisu del je posamezna vsebinsko in cenovno opredeljena enota, ki vsebuje opis konkretnega dela, količino, enoto mere, ceno na enoto in končno vrednost. To je raven, kjer ponudnik dejansko oblikuje svojo ceno.
Kaj je rekapitulacija? Rekapitulacija po svoji naravi ni postavka popisa del, temveč zgolj matematični povzetek oziroma agregacija že izračunanih vrednosti skupin del. V rekapitulacijski vrstici ponudnik ne oblikuje nove cene na enoto, niti ne določa količin.
Če so bile torej vse cene na enoto v vseh dejanskih postavkah popisa del pravilno zaokrožene na dve decimalni mesti, potem ponudnik ni kršil navodil. Zahteva po zaokroževanju se namreč nanaša na oblikovanje cen (postavke), ne pa na matematične seštevke skupin del (rekapitulacija), razen če bi naročnik v razpisu izrecno zahteval zaokroževanje tudi za rekapitulacijske celice.
DKOM je nepredvidljiv, zato bodite natančni
Praksa Državne revizijske komisije (DKOM) je pri vprašanjih decimalnih mest izjemno stroga. DKOM pogosto preverja dejansko vsebino celice (torej vpisano vrednost v ozadju) in ne le vizualnega prikaza na zaslonu.
Ker je meja med ozko (formalistično) in široko (vsebinsko) razlago pojma posamezna postavka tanka, je tveganje uspešnega zahtevka za revizijo v tovrstnih primerih vedno razmeroma visoko.
Naša nasveta za prihodnje projekte:
Za naročnike: Preden objavite Excelove predloge ponudbenih predračunov, jih tehnično stestirajte. Zaklenite celice s pravilnim formatiranjem (število decimalnih mest: 2) in v razpisu natančno določite, ali se zahteva zaokroževanja nanaša izključno na cene na enoto ali tudi na končne seštevke in rekapitulacije.
Za ponudnike: Excel je vaš prijatelj, a lahko tudi vaš največji sovražnik. Pred oddajo ponudbe ročno preverite formatiranje vsake celice, tudi tistih, ki se izračunavajo avtomatično, saj vas lahko že ena neželena tretja decimalka stane posla. Ne bo škodilo, da za pomoč prosite AI, ki naj preveri ali je ponudbeni predračun sestavljen v skladu z zahtevami naročnika.
V praksi javnega naročanja se srečujemo z zapletenimi tehničnimi specifikacijami, kjer naročnik zahteva dobavo določenih osnovnih naprav, hkrati pa v pogodbenih določilih predvidi možnost, da bo med izvedbo pogodbe po potrebi dokupoval dodatno oziroma izbirno opremo.
Za ta namen ponudniki v ponudbi predložijo splošne cenike ali kataloge proizvajalca, ki poleg osnovnega (nosilnega) predmeta ponudbe vsebujejo še celoten nabor opcijskih artiklov.
Nato pa naročnik pri pregledu ponudb podrobno preuči celoten priloženi cenik in od ponudnika zahteva, da predloži tehnično dokumentacijo in dokazila o skladnosti za prav vsak artikel, ki se pojavi na ceniku ali v splošnem katalogu, torej tudi za tiste, ki sploh niso predmet osnovnega naročila in niso vključeni v ponudbeno ceno. Če ponudnik teh dokazil nima (ker jih razpis sploh ni zahteval), naročnik ponudbo izloči kot nedopustno.
Ali je takšno ravnanje naročnika zakonito? Kje je meja med dejanskim predmetom ponudbe in zgolj informativnimi prilogami?
Osnovni predmet ponudbe vs. izbirni asortiman
Za presojo dopustnosti ponudbe je treba strogo razlikovati med dvema kategorijama blaga:
Dejanski predmet javnega naročila (nosilno blago): To je tisto blago, s katerim ponudnik zapira obvezne predračunske postavke, izpolnjuje naročnikove tehnične zahteve, je vključeno v končno ponudbeno ceno in je predmet ocenjevanja po merilih. Za to blago mora ponudnik seveda predložiti vsa zahtevana tehnična dokazila (prospekte, certifikate).
Izbirno oziroma opcijsko blago: To je blago iz širšega prodajnega asortimana ponudnika ali proizvajalca, ki je v ponudbi (npr. v ceniku) navedeno zgolj zaradi transparentnosti oziroma za primer, če bi se v izvedbeni fazi pokazala potreba po njegovem nakupu.
Če naročnik v razpisni dokumentaciji ni izrecno in nedvoumno zahteval tehničnih dokazil za celoten izbirni asortiman, tega dokaznega bremena ne sme naknadno širiti v fazi pregleda ponudb.
Zakaj splošna dokumentacija ne določa predmeta ponudbe?
Splošna proizvajalčeva dokumentacija (navodila za uporabo, tehnični listi, katalogi) pogosto vsebuje opise celotne družine produktov, več različic iste naprave ali možne nadgradnje.
To stališče potrjuje tudi ustaljena praksa Državne revizijske komisije (npr. sklepa DKOM št. 018-365/2013 in 018-198/2021):
Samo dejstvo, da se določen opcijski model pojavi v priloženem splošnem prospektu ali rezervnem ceniku, še ne pomeni, da je ta model del ponujenega sistema.
Vsebina dejansko ponujenega predmeta se ugotavlja iz tistih dokumentov, ki so namenjeni njegovi specifični opredelitvi, predvsem iz ponudbenega predračuna (popisa del) in tehničnih specifikacij, s katerimi ponudnik neposredno jamči izpolnjevanje zahtev.
Če bi veljalo obratno, bi prišli do pravno nevzdržnih in neživljenjskih situacij, kjer bi ponudniki morali dokazovati tehnično skladnost za vsak vijak, nadomestni del ali opcijski dodatek, ki se naključno pojavi v obsežni proizvajalčevi dokumentaciji, kar bi povsem onemogočilo izvedbo postopkov.
Nauki za prakso
Da bi preprečili nesporazume in nepotrebno izločanje ekonomsko najugodnejših ponudb, svetujemo naslednje:
Za ponudnike:
Jasno označite vsebino: Ko v ponudbo priložite splošni cenik ali katalog, v njem izrecno in vidno označite (npr. z opombo »nosilno« ali »izbirno«), kateri artikli dejansko predstavljajo predmet ponudbe in kateri so zgolj opcijski.
Povežite cenik s predračunom: Cene nosilnih artiklov v ceniku morajo biti popolnoma usklajene s tistimi v ponudbenem predračunu, kar naročniku omogoča takojšnjo identifikacijo ponujenega predmeta.
Za naročnike:
Ocenjujte tisto, kar kupujete: Presojo dopustnosti ponudbe omejite na tiste artikle, s katerimi ponudnik neposredno izpolnjuje vaše tehnične zahteve in ki so del končne ponudbene cene.
Jasno oblikujte zahteve: Če želite že v fazi ponudbe preverjati tehnično skladnost opcijskega blaga, morate to v razpisni dokumentaciji zahtevati jasno, natančno in nedvoumno. Nejasnih določb v fazi pregleda ponodb ne smete razlagati v škodo ponudnikov.
kako pogosto ste v praksi doživeli, da javni naročnik ni želel skleniti aneksa za dodatno plačilo ali naročilo dodatnih del, čeprav je izvajalec dela že izvedel, in se je raje pustil tožiti?
Logika, ki stoji za tem, je na videz preprosta. Naročniki se bojijo, da bi s sklenitvijo aneksa kršili 95. člen ZJN-3 (nedovoljena sprememba pogodbe). Če pa odločitev o plačilu sprejme sodišče ali organ za reševanje sporov (npr. Komisija za preprečevanje sporov KRS ali KIRS po FIDIC pogodbi), se šteje, da naročnik ni povzročil kršitve (prostovoljno), temveč ga je k temu prisililo sodišče.
Ta način razmišljanja je v Sloveniji zelo pogost in povzroča izjemno pasivnost pri aktivnem upravljanju gradbenih in drugih projektov. Zastavlja pa se vprašanje ali je takšno ravnanje sploh zakonito in gospodarno?
1. Sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila po ZJN-3
Možnosti za spremembo javno-naročniške pogodbe so omejene in natančno določene v 95. členu ZJN-3. Pri tem je ključno razumeti, da izraz sprememba zajema vsakršno odstopanje od prvotno dogovorjenih določil (tako navzgor kot navzdol):
povišanje ali znižanje pogodbene cene,
povečanje ali zmanjšanje obsega del,
sprememba tehničnih specifikacij ali kakovosti materialov,
podaljšanje ali skrajšanje rokov.
Namen teh omejitev je preprečiti obid pravil javnega naročanja in zaščititi temeljna načela transparentnosti ter enakopravne obravnave.
Nevarnost konkludentnih sprememb
Do spremembe pogodbe lahko pride pisno (z aneksom), ustno ali s konkludentnim ravnanjem (z dejanji ali opustitvami). V praksi je prav slednje najbolj tvegano. Če naročnik ve za odstopanje od pogodbe s strani izvajalca, pa temu ne nasprotuje, temveč dela sprejema in plačuje, de facto konkludentno spreminja pogodbo brez pisne podlage, kar pomeni resno pravno tveganje.
2. Sklepanje sodnih poravnav: Ali so varnejše od aneksov?
Sodišče EU je v odmevni zadevi Finn Frogne (C-549/14) jasno odločilo, da vsebinska sprememba pogodbe, dosežena v okviru sodne ali izvensodne poravnave, se presoja po enakih kriterijih kot vsak navaden aneks.
Sodna poravnava ima sicer učinek pravnomočne sodbe, vendar z vidika javnonaročniškega prava ne more biti izgovor za obid pravil. Poravnava, s katero se spremenijo bistveni elementi pogodbe, je dopustna le, če izpolnjuje pogoje iz 95. členu ZJN-3 (npr. nepredvidene okoliščine, dodatna dela do določenega odstotka vrednosti ipd.).
3. Ali odločitve Komisij za reševanje sporov (KRS) po FIDIC-u pomenijo spremembo pogodbe?
KRS je pogodbeno dogovorjen organ za alternativno reševanje sporov in nima statusa državnega ali arbitražnega sodišča. Njegova odločitev je za stranki zavezujoča, razen če katera od njiju ne vloži obvestila o nezadovoljstvu in sproži arbitraže.
Z vidika ZJN-3 moramo odločitve KRS razdeliti na dve skupini:
Uresničitev vnaprej predvidenih možnosti: Če KRS zgolj ugotovi pravico izvajalca, ki že izhaja iz prvotne pogodbe (npr. povišanje cene zaradi valorizacijske klavzule), ne moremo govoriti o nedopustni spremembi pogodbe.
Uvedba novih obveznosti: Če KRS izvajalcu prizna plačilo za dodatna dela, ki v pogodbi niso bila predvidena, to vsebinsko pomeni spremembo razmerja.
Nevarnost naročnikovega molka
Če naročnik odločitev KRS sprejme pasivno in ne sproži arbitraže (čeprav bi jo lahko), lahko z opustitvijo svoje dolžne skrbnosti dejansko poda tiho soglasje k nezakoniti spremembi pogodbe. Odločitev KRS, enako kot sodna poravnava, ne more biti obid zakonskih določb 95. člena ZJN-3.
4. Kdaj dejansko pride do kršitve 95. člena ZJN-3?
Slovenski naročniki pa se premalo zavedajo naslednjega ključnega dejstva:
Kršitev 95. člena ZJN-3 ne nastane takrat, ko sodišče, arbitraža ali KRS izda odločbo o plačilu. Kršitev nastane v trenutku, ko so nastopile okoliščine (izvedba dodatnih del brez postopka), s katerimi je naročnik z aktivnim ravnanjem ali opustitvijo dopustil spremembo pogodbe.
Morebitna kasnejša sodba te kršitve ne sanira. Še več, s čakanjem na sodbo naročnik povzroči dodatno in povsem nepotrebno škodo javnim sredstvom.
Ne drži torej splošno prepričanje, da je za javnega naročnika bolj varno, da se pusti tožiti in da plača po sodbi ali arbitražni odločbi. Sodba zgolj potrdi neko ravnanje naročnika (da je denimo naročil dodatna dela), ne sanira pa morebitne (ne)zakonitosti njegove odločitve.
5. Negospodarnost, obresti in tveganje kazenske odgovornosti
Čakanje na sodbo z namenom iskanja varnosti namreč neposredno krši načelo gospodarnosti iz 4. člena ZJN-3.
Računsko sodišče v svojih revizijah redno opozarja, da plačevanje zamudnih obresti in sodnih stroškov zaradi neutemeljenega zavračanja jasnih obveznosti predstavlja negospodarno rabo javnih sredstev.
Če odgovorna oseba naročnika ve (npr. na podlagi mnenja nadzornega organa ali inženirja), da so bila dodatna dela izvedena in so bila potrebna, pa podpis aneksa zavrne zgolj zaradi lastnega strahu pred odločanjem, lahko takšno ravnanje izpolnjuje elemente kaznivega dejanja nevestnega dela v službi (258. člen KZ-1) ali oškodovanja javnih sredstev (257.a člen KZ-1).
Naročnik, ki prejme korist (izvedena dela), jo uporablja, hkrati pa sili izvajalca v dolgotrajen sodni postopek, krši temeljna obligacijska načela (5. člen OZ) in zlorablja svoje pravice.
Zaključek: Pasivnost ni strategija
Zmotno je prepričanje, da je sodna sodba za odgovorno osebo naročnika bolj varna od pravočasnega odločanja.
Vztrajanje pri sodnem reševanju sporov, za katere je že vnaprej jasno, da so utemeljeni, je draga in škodljiva oblika negospodarnega ravnanja. Naročnik s prelaganjem odgovornosti na sodišče ne izbriše dejstva, da je do spremembe pogodbe prišlo že v trenutku izvedbe del. Pasivnost in odlašanje nista strategiji upravljanja projektov, temveč pomenita opustitev dolžne skrbnosti, ki jo na koncu z visokimi obrestmi plačamo vsi davkoplačevalci.
Zato je bistveno boljše od tega, da se naročniki pustijo tožit ravnanje, ki je usmerjeno k obrazložitvi, zakaj je neko ravnanje naročnika dopustno in skladno s 95. členom ZJN-3.
V gradbenih kuloarjih se je pojavil predlog novele Gradbenega zakona (GZ-1A), ki obeta tektonske premike na področju zaščite podizvajalcev in plačilne discipline. Namen je sicer plemenit (kdo ne bi podprl zaščite najšibkejših v verigi?), a kot odvetnica, ki vsakodnevno rešuje zagate gradbenih projektov, moram opozoriti na pasti, ki se skrivajo v teh rešitvah.
Predlog zaščito podizvajalcev, ki jo poznamo iz javnih naročil (ZJN-3), prenaša neposredno v javnopravni GZ-1 in jo širi na vse (tudi povsem zasebne) gradbene projekte.
Kaj prinaša predlog in zakaj zvonijo rdeči alarmi?
1. Avtomatična solidarna odgovornost investitorja in glavnega izvajalca Predlog navaja, da je investitor zavezan plačati podizvajalcu, tudi če je glavnemu izvajalcu za to isto delo že plačal. V praksi to pomeni, da bi lahko investitor – tudi posameznik, ki gradi hišo – plačal dvakrat! Obstoječi 631. člen OZ, ki investitorja varuje pred dvojnim plačilom, je po tem predlogu povožen. Posledica? Kdorkoli bo želel graditi, bo raje zadrževal plačila, ker nikoli ne bo vedel, kdaj bo dobil račun še od podizvajalca.
2. Neposredno plačilo mimo volje glavnega izvajalca Predlog določa, da “glavni izvajalec neposrednega plačila ne more preprečiti”. Kaj pa, če je podizvajalec delo opravil slabo, z napakami? Kaj, če ima glavni izvajalec do njega utemeljen zahtevek za odpravo napak, pogodbeno kazen ali pa pobot? Brez obvezne tripartitne potrditve (izvajalec, podizvajalec, investitor) se na široko odpirajo vrata zlorabam.
3. Obvezen fiduciarni račun za projekte nad 100.000 EUR Vsak, ki bo gradil malo večjo hišo, bo moral odpreti fiduciarni račun. Ali slovenski bančni sistem sploh ponuja poceni in hitro dostopne produkte za takšne namene? Trenutno ne. To bo le še podaljšalo in bistveno podražilo projekte.
Kaj pa je v predlogu pozitivnega?
Predlog vpeljuje ničnost klavzul “pay-when-paid” (plačam ti, ko mi plača investitor) in omejuje roke plačila na 30 dni. To je dobrodošel korak za zaščito likvidnosti manjših podjetij.
Sklep
Gradbeni zakon je upravni predpis (ureja pogoje za gradnjo in dovoljenja). Urejanje obligacijskih razmerij in solidarne odgovornosti tukaj, namesto v Obligacijskem zakoniku, bo ustvarilo pravno nepreglednost.
Če želimo resnično pomagati podizvajalcem, moramo predlog nujno uskladiti z OZ (vpeljava potrjenih situacij) in natančno definirati izvedljivost fiduciarnih računov. Brez tega ne bomo rešili problema neplačil, ampak bomo ustvarili tisoče novih sodnih sporov in destimulirali zasebne investicije.
Kakšno pa je vaše mnenje? Smo pripravljeni na takšen nadzor nad vsako fasado ali streho?
RDEČA in RUMENA knjiga FIDIC sta v našem okolju vse pogosteje uporabljeni gradbeni pogodbi, kar ni presenetljivo, saj je zanju značilno, da sta koherentni, da celostno urejata večino, če ne skoraj vseh dilem, ki utegnejo nastati med gradnjo, ter da pravično in enakopravno razporedita tveganje gradnje med obe pogodbeni stranki.
Knjigo lahko sedaj kupite tudi na naši spletni strani na tej povezavi.
Predstavljajte si naslednji scenarij: kot podjetje za gradbeni nadzor se prijavite na javni razpis za nadzor nad gradnjo objekta. V objavi javnega naročila je navedeno, da bo gradnja trajala 12 mesecev. Na podlagi tega časovnega okvira kalkulirate svoje stroške, kadrovske potrebe in oblikujete ponudbeno ceno. Nato pa projekt zaživi svoje (pogosto zapleteno) življenje. Naročnik sredi gradnje spremeni projektno dokumentacijo, s čimer se obseg del poveča/spremeni, rok izvedbe pa podaljša za več mesecev. Naročnik z gradbenim izvajalcem zgledno sklene aneks za dodatna dela in podaljšanje roka.
Na nadzornika pa pozabi.
Ko nadzornik po preteku 12 mesecev zahteva plačilo za dodatne mesece dela, mu naročnik pod nos pomoli pogodbeno določilo, kjer je zapisano:
»Nadzornik se zavezuje izvajati nadzor do dejanskega zaključka gradnje za fiksno dogovorjeno ceno.«
In ko se projekt konča, naročnik zahteva podpis uradnih izjav za pridobitev uporabnega dovoljenja, nadzorniku, ki tega ne želi narediti, pa pod grožnjo izgube evropskih sredstev očita izsiljevanje.
Se vam zdi to pravno vzdržno oziroma logično?
Kje je naročnikova interpretacija o brezplačnem delu pravno neustrezna?
Naročniki se pri tovrstnih pritiskih radi sklicujejo na svobodo pogodbenega dogovarjanja in fiksnost cene. Vendar pa pravo javnih naročil in obligacijsko pravo postavljata jasne meje, ki jih pogodbe ne smejo prestopiti.
To je eno temeljnih načel našega Obligacijskega zakonika (OZ). Pogodba je dvostranski posel, kjer ena stranka opravi delo, druga pa ga plača. Klavzule, ki bi nadzornika silile v neomejeno dolgo brezplačno opravljanje dela zaradi razlogov, ki so izključno v sferi naročnika (zamude pri načrtovanju, spremembe projektov, zamuda gradbenega izvajalca), grobo rušijo to ravnovesje.
Predstavljajte si absurdnost tega v praksi: če bi nadzornik imel hkrati pet takšnih projektov in bi se vsak podaljšal za pol leta, bi morala njegova ekipa pol leta delati popolnoma zastonj, novih pogodb, ki jih je vmes sklenilo, pa ne bi moglo izvajati. Takšna interpretacija je tako poslovno uničujoča, kakor tudi pravno nevzdržna.
2. Vnaprejšnja odpoved zahtevkom za dogodke, ki še niso nastali, ni dopustna
Naročniki se pogosto branijo s stališčem, da se je nadzornik s podpisom pogodbe (in njenih splošnih določb o usklajevanju sprememb) že vnaprej zavezal k brezplačnemu izvajanju vseh morebitnih dodatnih del in pristal na tveganje podaljšanja roka.
Vendar pa pravno in logično ni mogoče, da bi se stranka vnaprej odpovedala zahtevkom za dogodke, ki ob podpisu pogodbe sploh še niso nastali, niso bili znani in jih v tistem trenutku sploh ni bilo mogoče finančno ovrednotiti. Kako naj nadzornik ob podpisu pogodbe ve, za koliko časa se bo gradnja dejansko podaljšala? Bo to en mesec, pol leta ali dve leti? Kakšne bodo naknadne spremembe projektne dokumentacije in v kakšnem obsegu se bodo izvajale?
Zahtevati od nadzornika, da vnaprej podpiše določilo, s katerim nase prevzema neomejeno časovno in finančno tveganje za vse bodoče (in povsem nepredvidljive) odločitve naročnika, pomeni zahtevati podpis bianco menice.Takšna vnaprejšnja odpoved pravicam nima pravne veljave, saj nasprotuje osnovnim pravilom poštenega pogodbenega sodelovanja. Nadzornik se namreč ne more odpovedati nečemu, česar ob sklenitvi pogodbe sploh ne more poznati ali predvideti.
3. Sprememba predmeta pogodbe zahteva spremembo pogodbe o nadzoru
Nadzornik se z osnovno pogodbo pogosto zaveže, da bo izvajal nadzor nad gradnjo po točno določeni (prvotni) projektni dokumentaciji (PDI/PZI). Če naročnik med gradnjo spremeni tehnologijo objekta ter zaradi tega sklene aneks z gradbenim izvajalcem, se je spremenil sam predmet gradnje in posledično tudi obseg in vsebina nadzora. Nadzornik mora sedaj nadzirati drugačna dela, preverjati nove situacije in potrjevati količine, ki morda niso bile del prvotne pogodbe. Za izvajanje nadzora nad temi novimi, spremenjenimi deli pa nadzornik z naročnikom preprosto nima sklenjene pravne podlage (aneksa).
3. Izjava nadzornika po GZ-1 ni zgolj formalnost
Po Gradbenem zakonu (GZ-1) je izjava nadzornika in vodje nadzora obvezna priloga za pridobitev uporabnega dovoljenja. S to izjavo nadzornik pod kazensko in odškodninsko odgovornostjo jamči, da je bila gradnja izvedena v skladu s projektno dokumentacijo in pogodbo.
Če se je gradnja izvajala po spremenjeni dokumentaciji, za katero nadzornik nima sklenjenega aneksa, nadzornik takšno izjavo težko podpiše. Če bi jo podpisal, bi morda podal neresnično izjavo, saj bi potrdil skladnost del z osnovno pogodbo, čeprav je bilo dejansko izvedeno stanje drugačno.
Kako preprečiti operativni kaos ob koncu projekta?
Primeri iz naše prakse kažejo, da naročniki z ureditvijo razmerij z nadzorniki odlašajo do zadnjega trenutka, nato pa pod pritiskom rokov (npr. iztekanje rokov za evropska sredstva) poskušajo krivdo za zamude prevaliti na nadzornika.
Kaj svetujemo?
Za nadzornike: Ne pristajajte na tiho in pasivno izvajanje nadzora nad dodatnimi deli ali v podaljšanih rokih brez pisnih aneksov. Takoj ko naročnik spremeni projektno dokumentacijo ali podaljša rok gradbenemu izvajalcu, sprožite formalni postopek za sklenitev aneksa k vaši pogodbi.
Za naročnike: Če spreminjate projekt in podaljšujete gradnjo, morate vzporedno reševati tako gradbeno pogodbo kot pogodbo o nadzoru. Ignoriranje nadzornika in računanje na brezplačno delo na koncu skoraj vedno privede do kaosa, sporov pri pridobivanju uporabnega dovoljenja in tveganja izgube sofinancerskih sredstev.
Edina zakonita in varna pot do uspešnega zaključka projekta je ta, da se dejansko izvedeno stanje in spremenjen obseg del pravno-formalno uredita z aneksi pri vseh udeležencih gradnje.
RDEČA in RUMENA knjiga FIDIC sta v našem okolju vse pogosteje uporabljeni gradbeni pogodbi, kar ni presenetljivo, saj je zanju značilno, da sta koherentni, da celostno urejata večino, če ne skoraj vseh dilem, ki utegnejo nastati med gradnjo, ter da pravično in enakopravno razporedita tveganje gradnje med obe pogodbeni stranki.
Knjigo lahko sedaj kupite tudi na naši spletni strani na tej povezavi.
Ste kot naročnik kdaj pomislili, kako priročen je okvirni sporazum, ker vam v naprej ni treba opredeliti natančnih količin, ki jih boste naročali? Vse več ponudnikov pa opaža, da so okvirni sporazumi postali tudi sredstvo zakrivanja realnih podatkov o dejanskih količinah, ki bodo izvedene, zaradi česar ponudniki pogosto težjo podajo cene na enoto. Te se namreč razlikujejo glede na količino enot, ki bodo realizirane in lahko precej varirajo glede na količino.
Okvirni sporazum je posebna vrsta pogodbe, ki se uporablja pri javnem naročanju, s katero naročnik in eden ali več ponudnikov vnaprej določijo pogoje za posamezna naročila, ki se bodo oddajala v določenem časovnem obdobju (praviloma do štirih let). Njegov glavni namen je fleksibilnost pri naročanju. Naročniku namreč omogoča, da blago ali storitve naroča postopoma, glede na svoje dejanske potrebe, ne da bi moral za vsako posamezno naročilo znova izpeljati celoten postopek javnega naročanja. Na prvi pogled gre torej za idealno rešitev za obe strani, kjer naročnik dobi fleksibilnost, ponudnik pa predvidljivost. Pa je v praksi res tako?
Primer iz sodne prakse
Da bi lažje razumeli, kje se teorija o nevezanosti na količine sreča z realnostjo, si poglejmo konkreten primer iz sodne prakse Okrožnega sodišča v Kopru (sodba opr. št. I Pg 187/2025). Naročnik in izvajalec sta na podlagi javnega naročila sklenila 4-letni okvirni sporazum za opravljanje storitev manipulacije s tovorom. Naročnik je v razpisni dokumentaciji ocenil, da bo letna količina materiala za manipulacijo znašala približno 8,1 milijona ton. Izvajalec je na podlagi te ocene pripravil svojo ponudbo in določil ceno na enoto (na tono). Kot je običajno v gospodarstvu, je bila ta cena neposredno odvisna od pričakovanega velikega obsega dela, saj se le tako lahko pokrijejo visoki fiksni stroški (bagerji, mehanizacija, kadri). Ko se je pogodba začela izvajati, pa so dejanske količine drastično upadle. Pri enem od materialov je dejanska realizacija dosegla le slabih 40 % ocenjene količine, pri drugem pa okoli 89 %. Ker so bile količine tako nizke, je vnaprej dogovorjena cena na enoto za izvajalca postala ekonomsko nevzdržna. Izvajalec je zato s tožbo zahteval plačilo razlike v ceni, saj bi morala biti cena na enoto pri tako nizki realizaciji ustrezno višja, da bi pokrila realne stroške dela.
Naročnik se je branil z argumentom, da je šlo za okvirni sporazum, da so bile količine zgolj ocenjene, v razpisni dokumentaciji pa naj bi jasno zapisali, da ne prevzemajo odgovornosti za dejansko realizacijo in da na količine niso vezani. Izvajalec pa je opozarjal, da je naročnik pri pripravi ocene ravnal neskrbno, saj je navedel nerealne številke, ki niso odražale dejanskega stanja na trgu, s tem pa je tveganje nesorazmerno prevalil na izvajalca. V pravdi se je med drugim razčiščevalo, kako je naročnik prišel do ocenjenih količin iz razpisne dokumentacije, saj je izvajalec trdil, da je naročnik načrtno povečal številke ocenjenih količin, da bi si zagotovil nižjo ceno na enoto, čeprav je vedel, da bodo realizirane količine nižje.
Sodišče je v tej zadevi zavzelo izjemno pomembna stališča, ki postavljajo jasne meje tovrstnemu ravnanju. Čeprav je sodišče tožbeni zahtevek na prvi stopnji zavrnilo zaradi izračuna višine zahtevka s strani izvajalca, pa je njegova obrazložitev glede same narave okvirnega sporazuma izjemno dragocena za prihodnjo prakso.
Okvirni sporazum ni blanko menica za poljubno naročanje
Sodišče je izrecno poudarilo, da okvirnega sporazuma ne gre razumeti ohlapno, na način, da naročniku dovoljuje vsakršno odstopanje od predvidenih količin. Narava okvirnega sporazuma ne pomeni, da so vse določbe o količinah zgolj neobvezujoč okras. Tudi pri okvirnem sporazumu namreč veljajo temeljna načela pogodbenega prava, med katerimi je ključno načelo ekvivalentnosti (enakovrednosti) vzajemnih dajatev.
Naročnik mora količine oceniti s profesionalno skrbnostjo
Sodišče je tudi izpostavilo, da mora naročnik ocenjene količine v razpisu določiti v skladu z dolžno profesionalno skrbnostjo in na podlagi realno znanih podatkov. Če naročnik v razpisu navede številke, ki nimajo realne osnove v preteklih trendih ali bodočih načrtih, se kasneje ne more uspešno braniti z argumentom, da je šlo le za okvirni sporazum in da na količine ni vezan. Naročnik torej odgovarja za skrbnost svoje ocene.
Velika odstopanja (nad 10 %) odpirajo vrata prilagoditvi cen
Sodišče se je v zadevi naslonilo na Posebne gradbene uzance (PGU), konkretno na 21. uzanco, ki določa, da dogovorjena cena na enoto velja le za tista odstopanja dejanskih količin, ki ne presegajo 10 % ocenjenih količin. Ker je v tej zadevi prišlo do bistveno večjega odstopanja (dejanska realizacija je bila pri enem materialu le 39 %), se je pogodbeno ravnovesje porušilo. Sodišče je potrdilo, da je v primeru tako velikih odstopanj pravno dopustno zahtevati spremembo oziroma prilagoditev cen na enoto (ob upoštevanju določb Obligacijskega zakonika o spremenjenih okoliščinah).
Pomembni zaključki, ki jih moramo upoštevati v praksi
Za naročnike: Načrtujte skrbno in odgovorno. Enostaven zapis v razpisu, da »naročnik na količine ni vezan«, vas ne razbremeni dolžnosti, da količine ocenite realno in strokovno. Če boste tveganje nerealnih ocen prelagali na ponudnike, tvegate dolgotrajne sodne spore, zahteve po zvišanju cen ali celo odpovedi okvirnih sporazumov.
Za ponudnike: Če med izvajanjem pogodbe opazite, da dejansko naročene količine drastično odstopajo od napovedanih (še posebej za več kot 10 %), imate v PGU (za gradbene pogodbe in gradbena dela) zakonsko podlago, da zahtevate prilagoditev cen na enoto. Vendar pozor – pot do uspeha zahteva natančnost pri pripravi zahtevka, izbiri pravilne pravne poti in izračunu dejansko nastale razlike v ceni.
RDEČA in RUMENA knjiga FIDIC sta v našem okolju vse pogosteje uporabljeni gradbeni pogodbi, kar ni presenetljivo, saj je zanju značilno, da sta koherentni, da celostno urejata večino, če ne skoraj vseh dilem, ki utegnejo nastati med gradnjo, ter da pravično in enakopravno razporedita tveganje gradnje med obe pogodbeni stranki.
Knjigo lahko sedaj kupite tudi na naši spletni strani na tej povezavi.
Ko naročnik popravi razpisno dokumentacijo, zahtevku pa formalno ne ugodi
V postopkih pravnega varstva ni redko, da se spor o zakonitosti razpisne dokumentacije konča še preden o njem vsebinsko odloči Državna revizijska komisija. Če naročnik po vloženem zahtevku za revizijo zoper razpisno dokumentacijo ugotovi, da so vlagateljevi očitki utemeljeni, je procesno pravilno, da o zahtevku za revizijo odloči z izdajo odločitve, s katero zahtevku za revizijo ugodi in vlagatelju prizna pripadajoče stroške pravnega varstva.
V praksi pa se dogaja tudi drugače. Naročnik včasih o zahtevku za revizijo ne odloči tako, da bi izdal formalno odločitev, temveč zgolj spremeni ali odpravi sporne določbe razpisne dokumentacije, bodisi z objavo odgovorov na PJN, bodisi z objavo spremenjene razpisne dokumentacije, ki vsebinsko sledi revizijskim očitkom. S takšnim ravnanjem se šteje, da je naročnik zahtevku za revizijo de facto oziroma konkludentno ugodil. Vendar pa se situacija lahko zaplete, kadar naročnik nato o zahtevku za revizijo še formalno odloči in ga kljub predhodni konkludentni ugoditvi v celoti zavrne.
Takrat se odpre vprašanje (ne)skladnosti tovrstne odločitve z dejanskim potekom postopka in kdo mora nositi stroške pravnega varstva.
Procesna dilema vlagatelja
Prav s tem vprašanjem se je DKOM ukvarjala v zadevi št. 018-037/2026, v kateri je naročnik po vložitvi zahtevka za revizijo zoper razpisno dokumentacijo revizijskemu zahtevku konkludentno delno, s spremembo razpisne dokumentacije, ugodil, nato pa zahtevek za revizijo formalno vseeno zavrnil v celoti. Vlagatelj je bil zato postavljen pred procesno dilemo, kaj storiti, da pride do povračila stroškov. V delu, v katerem naročnik očitkom ni sledil, je zahteval nadaljevanje revizijskega postopka; v delu, v katerem je naročnik očitkom dejansko sledil in revizijskemu zahtevku de facto ugodil, nato pa ga formalno v celoti zavrnil, pa je iz previdnosti vložil še pritožbo zoper odločitev o stroških, v kateri je zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva v sorazmernem delu, ki je ustrezal njegovemu dejanskemu uspehu v postopku.
Procesna dilema vlagatelja je bila razumljiva. Če je naročnik določenim očitkom že sledil in razpisno dokumentacijo v tem delu spremenil, vlagatelj v tem delu ni imel več pravnega interesa za nadaljevanje revizijskega postopka. Spor je namreč v tem obsegu vsebinsko odpadel. Po drugi strani pa je ostalo odprto vprašanje stroškov, saj je vlagatelj prav z vložitvijo zahtevka za revizijo v tem delu dosegel spremembo razpisne dokumentacije, naročnik pa mu kljub temu stroškov ni priznal.
Procesna zagata je torej nastala prav zaradi razcepa med formalnim in dejanskim potekom postopka. Obravnavani položaj sicer ni povsem enak tistemu, ko naročnik, denimo, zahtevku za revizijo v celoti ugodi, zavrne pa le zahtevo za povrnitev stroškov, zaradi česar se revizijski postopek pred DKOM sploh ne začne. Vendar pa je bil v konkretnem primeru del postopka, ki se je nanašal na očitke, katerim je naročnik z naknadno spremembo razpisne dokumentacije vsebinsko sledil, dejansko že izčrpan. V tem delu ni bilo več odprtega vsebinskega spora in tudi ne pravnega interesa za nadaljevanje revizijskega postopka. Revizijski postopek se je zato nadaljeval le še glede preostalih očitkov, ki jim naročnik ni ugodil. Vlagatelj se je posledično znašel v negotovem položaju, ali bo DKOM v okviru revizijskega postopka, ki se je nadaljeval le še glede drugega dela zahtevka, odločala tudi o stroških tistega dela, v katerem je bil zahtevek že de facto uspešen, ali pa mora pravico do teh stroškov zavarovati s samostojno pritožbo zoper stroškovni del naročnikove odločitve.
V takšnem položaju se je vlagatelju upravičeno zastavila procesna dilema. Če bi zahteval nadaljevanje postopka tudi glede očitkov, ki jim je naročnik že sledil in je sporne določbe razpisne dokumentacije v tem delu že spremenil, bi se lahko odprlo vprašanje, ali za takšno nadaljevanje sploh še izkazuje pravni interes. Če pa nadaljevanja postopka v tem delu ne bi zahteval in hkrati ne bi vložil pritožbe zoper stroškovni del naročnikove odločitve, bi obstajalo tveganje, da o stroških, ki se nanašajo na del zahtevka, s katerim je bil dejansko uspešen, sploh ne bi bilo odločeno. Dodatno se je vprašanje zaostrilo zato, ker je vlagatelj preostali del zahtevka za revizijo, torej tisti del, v katerem naročnik njegovim očitkom ni sledil in pri nadaljevanju katerega je vlagatelj sprva vztrajal, kasneje umaknil.
Na prvi pogled bi se zato lahko zdelo, da je vložitev pritožbe zoper odločitev o stroških nujna. Vendar je DKOM v obravnavani zadevi zavzela drugačno, za prakso pomembno stališče.
Stališče DKOM: stroški ostanejo del revizijskega postopka
DKOM je pritožbo vlagatelja zoper formalno odločitev naročnika o zavrnitvi revizijskega zahtevka v stroškovnem delu zavrgla, sklicujoč se na akcesorno naravo odločitve o stroških in na dejstvo, da se o stroških pravnega varstva odloča v okviru revizijskega postopka. Vendar pa to ni pomenilo, da vlagatelj do povrnitve stroškov ni upravičen. Nasprotno, DKOM je v isti odločitvi ugotovila, da je naročnik s spremembo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila konkludentno ugodil zahtevku za revizijo v delu, ki se je nanašal na več izpodbijanih tehničnih zahtev in eno izmed meril. Revizijski postopek je v preostalem delu, glede katerega je vlagatelj zahtevek za revizijo umaknil, ustavila, hkrati pa naročniku naložila, da vlagatelju povrne stroške pravnega varstva v sorazmernem delu.
DKOM je pri tem izhajala iz izhodišča, da se revizijski postopek začne takrat, ko DKOM od naročnika prejme zahtevek za revizijo, in da v tem postopku odloča o utemeljenosti oziroma neutemeljenosti zahtevka za revizijo. Ker je povrnitev stroškov pravnega varstva po 70. členu ZPVPJN odvisna od uspeha vlagatelja z zahtevkom za revizijo, odločitev o stroških deli usodo odločitve o glavni stvari. Odločitev o stroških je zato akcesorne narave in je kot taka sestavni del odločanja v revizijskem postopku. Iz tega po stališču DKOM izhaja, da je pritožba zoper naročnikovo odločitev o stroških predrevizijskega postopka (čeprav je bil ta v resnici v delu, v kateremu je bilo revizijskemu zahtevku ugodeno, že zaključen), brezpredmetna. Po stališču DKOM naj bi pritožba prišla v poštev le tedaj, kadar se revizijski postopek pred DKOM ne začne, vlagatelj pa nasprotuje zgolj naročnikovi stroškovni odločitvi.
S tem je DKOM torej odločila, da vprašanje stroškov ni ločeno od revizijskega postopka zgolj zato, ker je naročnik zahtevku za revizijo v določenem delu konkludentno ugodil (četudi se očitno stroškovna zahteva nanaša prav na ta del revizijskega zahtevka) in v katerem je bil postopek v resnici že zaključen. DKOM namreč o stroških odloča v okviru revizijskega postopka, ki je v konkretnem primeru v preostalem delu, ki mu naročnik ni ugodil, še tekel, pri čemer ne izhaja zgolj iz formalnega izreka naročnikove odločitve, temveč upošteva celoten dejanski potek postopka, vključno z dejstvom, da pred DKOM teče revizijski postopek.
Ključno sporočilo za prakso
Ključno sporočilo obravnavane odločitve je, da je treba pri odločanju o stroških pravnega varstva v primerih konkludentne ugoditve zahtevku za revizijo izhajati iz dejanskega uspeha vlagatelja in ne zgolj iz formalnega izreka naročnikove odločitve. Če naročnik po vložitvi zahtevka za revizijo spremeni razpisno dokumentacijo prav v delu, ki ga je vlagatelj izpodbijal, takšno ravnanje ni stroškovno nevtralno, temveč pomeni uspeh vlagatelja, ki ga je treba upoštevati pri odmeri stroškov.
Kolikor naročnik tega ne spoštuje, ima vlagatelj (v delu, v katerem je uspel) pravico do povračila stroškov, pri tem pa vlagatelju v takšnem procesnem položaju, glede na stališče DKOM, ni treba vlagati posebne pritožbe zoper stroškovni del naročnikove odločitve, če se bo revizijski postopek pred DKOM začel oziroma nadaljeval. Stroškovna odločitev namreč ostaja del revizijskega postopka, DKOM pa mora pri njej upoštevati celoten procesni potek zadeve, tudi tisti del, v katerem je naročnik zahtevku za revizijo dejansko sledil že pred formalno odločitvijo.
Kljub stališču DKOM se takšni razlagi ni mogoče nekritično pridružiti. Po mojem mnenju je treba izhajati iz dejanskega procesnega stanja in v delu, v katerem je naročnik de facto sledil revizijskim očitkom, šteti, da je bil spor vsebinsko že razrešen, postopek pravnega varstva pa v tem obsegu dejansko zaključen še pred začetkom revizijskega postopka. Če revizijski postopek v tem delu sploh ni bil uveden, tudi odločanje o stroških glede tega dela ne more biti zajeto v okviru revizijskega postopka, ki se je nadaljeval le glede preostalih še spornih vprašanj. Stroškovna odločitev je sicer akcesorne narave in deli usodo odločitve o glavni stvari, vendar le v razmerju do tistega dela zahtevka, o katerem se še vsebinsko odloča. Vprašanja, ki jim je naročnik že sledil, med strankama niso bila več sporna, revizijski postopek pa glede njih ni bil niti začet niti ni tekel. Zato tudi odločitev o stroških v tem delu ne more biti avtomatično zajeta v okviru odločanja DKOM o preostalem delu zahtevka, temveč bi jo bilo treba obravnavati kot samostojno procesno vprašanje. Pravico vlagatelja do povračila stroškov bi bilo zato po mojem mnenju treba zavarovati z ustreznim samostojnim pravnim sredstvom, torej s pritožbo zoper stroškovni del odločitve naročnika.
Prav zaradi te procesne negotovosti in tveganja, da o stroških v delu dejanskega uspeha sploh ne bi bilo odločeno, se zdi previdnostni pristop vlagatelja, ki je vložil pritožbo zoper stroškovno odločitev, ne le razumljiv, temveč tudi pravilen. Ne glede na obravnavano odločitev DKOM bi zato sama v vsakem primeru vložila pritožbo, saj menim, da je to zanesljiv način, da se pravica do povračila stroškov učinkovito zavaruje. Kdor igra na gotovo, naj v takšnih primerih raje vloži tudi pritožbo zoper stroškovni del odločitve naročnika.
Sorodne vsebine:
Kolikokrat v praksi šele po odločitvi DKOM ugotovimo, da smo izhajali iz napačne začetne predpostavke?
V posnetku se poglobimo v aktualno prakso Državne revizijske komisije (DKOM) – s konkretnimi primeri in odločitvami, ki v praksi pogosto presenetijo, ker DKOM razlaga institute drugače, kot bi pričakovali.
Ali področna zakonodaja (npr. gradbeni zakon) prevlada nad razpisno dokumentacijo?
Kdaj se postopek šteje za »ponovljen« in katera revizijska vprašanja so prepovedana?
ESPD: kdaj nepredložen ali pomanjkljivo izpolnjen ESPD pomeni nedopustno ponudbo?
Razlika med pozivom po 79. in 89. členu ZJN-3 – zakaj to ni dvakratno pozivanje?
Reference v konzorciju: ali vodilnemu partnerju avtomatično pripadejo vse reference?
Rok za revizijski zahtevek, ko je rok za oddajo ponudb krajši od 10 delovnih dni
Odvetnica Maša Arko s primeri iz resnične prakse pokaže, kje so najpogostejše napake in kako se jim izogniti – tako pri naročnikih kot pri ponudnikih.
Relevantno za naročnike, ponudnike, pravnike in vse, ki se ukvarjate z javnimi naročili in revizijskimi postopki.
V modernem gradbenem pravu in praksi vodenja projektov je tradicionalno razumevanje vloge gradbenega nadzornika zastarelo in za investitorja manj primerno od uveljavitve modernejšega pristopa nadzornika, ki nadzira in koordinira projekt. Številni investitorji še vedno živijo v zmotnem prepričanju, da so s sklenitvijo tipske pogodbe, ki nadzorniku nalaga zgolj izvajanje nalog po Gradbenem zakonu (GZ-1), celovito zaščitili svoje interese. Praksa v gradbenih sporih pa kaže drugačno sliko.
GZ-1 je namreč predpis, ki varuje javni interes. Njegov primarni cilj je zagotoviti, da se objekt gradi v skladu z gradbenim dovoljenjem, da je skladen s predpisi in da je stabilen in varen. Zakon pa ne varuje investitorjevih finančnih interesov, ne ščiti njegovega terminskega plana in se tudi ne ukvarja z gospodarnostjo gradnje. Če pogodba o nadzoru obsega le zakonski minimum, investitor na gradbišču ostane sam v finančnem in pravnem boju z (običajno zelo izkušenim) glavnim izvajalcem.
Kakšno pogodbo o nadzoru naj torej sklene preudaren investitor?
Nadzornik kot inženir in projektni vodja
Najboljše prakse mednarodnega gradbenega prava (npr. pogodbe FIDIC) in sodobne domače prakse je, da se pogodba o nadzoru preoblikuje v Pogodbo o izvedbi nadzora in vodenju investicije.
V takšnem pogodbenem razmerju nadzornik ne nastopa zgolj kot nadzor nad predpisi, temveč kot investitorjev tehnični svetovalec in njegova podaljšana roka na gradbišču. Njegova naloga ni več le preprečevanje gradbenih napak, temveč proaktivno obvladovanje tveganj, optimizacija stroškov in varovanje pogodbenih pravic investitorja v razmerju do izvajalcev.
Da pa bi pogodba dejansko ščitila interese investitorja, mora presegati določbe GZ-1 in vključevati nekatere specifične naloge, kot so denimo določbe:
stroškovna kontrola
Nadzornik mora biti zavezan k podrobnemu preverjanju izvajalskih situacij, obračunov in gradbenih knjig. Dobro je tudi, da mu pogodba naloži obveznost strokovne presoje in zavračanja neupravičenih zahtevkov izvajalca za dodatna plačila. Zlasti pri pogodbah ključ v roke ali “Design & Build” mora biti nadzornik tista oseba, ki prepreči, da bi izvajalec napake v lastnem projektu prevalil na investitorja v obliki aneksov za dodatna dela.
optimizacija gradnje
Zakaj bi gradili dražje, če stroka omogoča cenejše rešitve ob enaki kakovosti? Dobra pogodba o nadzoru izvajalca storitev zavezuje, da proaktivno analizira projektno dokumentacijo in investitorju predlaga alternativne rešitve in materiale, ki zmanjšujejo stroške ali skrajšujejo čas izvedbe, ne da bi se pri tem poslabšale lastnosti objekta. Prav tako naj nadzornik pregleduje vse spremembe in prilagoditve z vidika kvalitete, ustreznosti in optimizacije stroškov.
terminska kontrola in odrejanje pospešitev
Zamude pri gradnji investitorjem povzročajo izpad dohodka in višje stroške financiranja. Moderno zasnovana pogodba nadzorniku nalaga obveznost sprotnega spremljanja kritične poti terminskega plana. Če ugotovi, da izvajalec zaostaja, mora imeti nadzornik pooblastilo (in dolžnost), da investitorju predlaga, od izvajalca pa zahteva uvedbo ukrepov za pospešitev del (delo v več izmenah, dodatna mehanizacija) to na stroške izvajalca.
odobritev materialov in kontrola podizvajalcev
Investitor naj nadzorniku podeliti izrecno pravico ugovora na uporabo predlaganih neustreznih (ali spornih) materialov in tehnologij, še preden so ti vgrajeni. Prav tako mora nadzornik dobiti pooblastilo za preverjanje finančnih tokov, zlasti tega ali glavni izvajalec redno plačuje nominirane podizvajalce, s čimer se investitor izogne tveganju direktnih zahtevkov podizvajalcev in ustavitve gradnje.
aktivnost v garancijski dobi
Obveznosti nadzornika se ne smejo končati s pridobitvijo uporabnega dovoljenja. Pogodba mora določati njegove naloge tudi v času jamčevanja za stvarne napake (garancijska doba). Nadzornik mora biti prisoten na garancijskih pregledih, strokovno evidentirati napake in nadzirati izvajalca pri njihovi odpravi. S tem investitor prepreči situacijo, ko bi izvajalec napako opredelil kot posledico normalne obrabe, investitor pa brez tehničnega znanja temu ne bi znal strokovno ugovarjati.
Sklenitev takšne razširjene pogodbe o nadzoru in inženiringu običajno pomeni nekoliko višji začetni strošek za nadzorne storitve. Vendar pa gre za naložbo, ki se investitorju ob prvem poskusu neupravičenega aneksa ali ob prvi grožnji z zamudo večkratno povrne.
Dobro pripravljena pogodba o nadzoru, podprta s trdno gradbeno pogodbo, je najmočnejše orodje investitorja!!!
RDEČA in RUMENA knjiga FIDIC sta v našem okolju vse pogosteje uporabljeni gradbeni pogodbi, kar ni presenetljivo, saj je zanju značilno, da sta koherentni, da celostno urejata večino, če ne skoraj vseh dilem, ki utegnejo nastati med gradnjo, ter da pravično in enakopravno razporedita tveganje gradnje med obe pogodbeni stranki.
Knjigo lahko sedaj kupite tudi na naši spletni strani na tej povezavi.
Brez večjih težav bi dosegli splošno soglasje glede dejstva, da trenutno geopolitično dogajanje predstavlja ekstremne okoliščine, ki presegajo okvire običajnega in pričakovanega tveganja. Težave pa nastopijo v trenutku, ko se razprava prevesi v subjektivno in pogosto pristransko ocenjevanje obsega dejanskih posledic, ki jih je zaradi teh dogodkov utrpela druga pogodbena stranka. Paradoksalno je, da v slovenskem prostoru brez zadržkov priznavamo neizogiben vpliv globalnih pretresov na svetovno gospodarstvo, ko pa je treba te iste učinke aplicirati na konkretna pogodbena razmerja, hitro naletimo na številne argumente, s katerimi se poskuša odgovornost v celoti prevaliti na drugo pogodbeno stran. Kar naenkrat se pojavijo trditve o tem, kako bi izvajalec ali dobavitelj vse te okoliščine moral in mogel predvideti, se jim z večjo mero skrbnosti izogniti ali pa zgolj z boljšo organizacijo dela nevtralizirati nastalo škodo. Zato po mojem mnenju vprašanje utemeljenosti zahtevkov izvajalcev in dobaviteljev do povišanja cen v gospodarskih pogodbah zaradi ekstremnih geopolitičnih dogodkov sodi med tista (pravna) vprašanja, ki ne bi smela biti prepuščena subjektivni presoji vsakega posameznega naročnika, temveč bi jih bilo treba urejati sistemsko, z jasnimi panožnimi smernicami ali enotnimi pravnimi standardi, ki bi v negotovih razmerah zagotavljali večjo pravno varnost.
Slika: Mahsa / Bližnji vzhod / AFP iz Getty Images
Abrahamsonov princip prenosa tveganj
Analiza vplivov vojne v Iranu kaže na širok spekter prizadetih panog, pri čemer se učinki prelivajo skozi različne kanale, od neposrednih stroškovnih šokov, do kompleksnih logističnih in garancijskih (ali zavarovalniških) mehanizmov. Pri vprašanju, katera pogodbena stranka bi morala nositi ta tveganja, pride v poštev abrahamsonov princip, po katerem naj tveganje nosi tista stranka, ki a) ima nadzor nad nastankom tveganja (ga lahko prepreči); b) lahko najbolje obvladuje posledice tveganja (ga lahko ublaži); c) lahko tveganje zavaruje ali ga prenese naprej po najnižji ceni oziroma d) ima največji ekonomski interes, da se tveganje ne uresniči. Če torej sledimo Abrahamsonovemu principu, je jasno, da tveganja ekstremnih geopolitičnih dogodkov ne more nositi izvajalec, saj nima nobene možnosti vpliva na te dogodke ali njihove ekonomske posledice. V takšnih primerih tveganje postane nevtralno ali pa preide na naročnika, saj je on tisti, ki si želi končni projekt in mora zanj plačati njegovo realno tržno vrednost v trenutnih razmerah.
Razmejitev med valorizacijo in izrednimi stroškovnimi šoki
V slovenski pravni in poslovni praksi pogosto prihaja do napačnega enačenja splošne inflacije z izrednimi podražitvami določenih specifičnih elementov v posameznih panogah. Naročniki se nemalokrat sklicujejo na dogovorjene valorizacijske klavzule (npr. vezavo na indeks GZS ZGIGM ali indeks cen življenjskih potrebščin), da te že vključujejo vsa tržna nihanja, vendar pa je takšno sklepanje pravno in ekonomsko pomanjkljivo.
Namen valorizacijskih klavzul je ohranjanje realne vrednosti denarne obveznosti skozi čas oziroma zaščita pred splošnim upadom kupne moči denarja (inflacija). Te klavzule so zasnovane za delovanje v normalnih, predvidljivih gospodarskih razmerah, kjer cene rastejo postopoma. Vojna v Iranu pa ni povzročila inflacije v klasičnem smislu, temveč specifičen stroškovni šok, ki je cene ključnih surovin (energentov, bitumna, jekla) dvignil daleč nad splošno stopnjo rasti cen življenjskih potrebščin oziroma nad rastjo, ki bi jo povzročilo poviševanje realne vrednosti denarja v času.
Civilnopravna razmerja praviloma temeljijo na načelu načelo monetarnega nominalizma, ki ga določa 371. člen Obligacijskega zakonika (OZ). To načelo narekuje, da je dolžnik dolžan plačati toliko denarnih enot, na kolikor se glasi obveznost. Brez monetarnega nominalizma bi bila vsaka pogodba nenehno podvržena preračunavanju, koliko je treba za neko storitev ali blago plačati, kar bi ohromilo gospodarski promet. Monetarni nominalizem s seboj prinaša tveganje običajne inflacije. Stranki ob sklenitvi pogodbe zavestno (ali molče) sprejemata dejstvo, da se vrednost denarja sčasoma nekoliko zniža. To tveganje se obvladuje z vnaprej dogovorjeno valorizacijo. Če se stranki zanjo ne odločita, velja, da je upnik tveganje inflacije prevzel nase (pravilo fiksnosti cen).
Protiutež monetarnega nominalizma pa je institut spremenjenih okoliščin (rebus sic stantibus) iz 112. člena OZ. Medtem ko nominalizem varuje nespremenljivost števila denarnih enot, institut spremenjenih okoliščin poseže v pogodbo takrat, ko postane izpolnitev za eno stranko pretirano otežena ali ko bi zaradi nepredvidenega dogodka prišlo do nepravične porazdelitve tveganj. Vojna v Iranu ne predstavlja zgolj padca vrednosti evra (inflacije), temveč drastičen zunanji poseg v ekvivalentnost dajatev. Spremenjene okoliščine zato ščitijo izvajalca pred dogodki, ki so izven meje vsakršne razumne predvidljivosti. Ko stroški izpolnitve zaradi geopolitičnega šoka postanejo tako visoki, da bi izpolnitev za dolžnika pomenila ekonomsko nevzdržnost, nominalizem popusti pred načelom vestnosti in poštenja.
Ko pogodbeno izbrani indeks ni ustrezen
V ekonomski teoriji in statistiki obstaja pojav, ki mu pravimo korelacija indeksov, vendar ta velja le v obdobjih običajne (mirne) monetarne inflacije. Kadar je inflacija posledica monetarnih dejavnikov (npr. povečanje količine denarja v obtoku, splošne rasti plač), se različni indeksi v državi običajno gibljejo v isti smeri in s podobno dinamiko. Logika za to je v tem, da rast plač in splošnih življenjskih stroškov postopoma zvišuje stroške vseh podjetij, ki vsi po malem dvigujejo cene, da pokrijejo višje stroške dela in splošnih storitev.
Ko pa nastopi zunanji šok, kot je vojna, se korelacija med indeksi spremeni in nastopi asimetrična podražitev. Splošni indeks cen življenjskih potrebščin (SURS) vojne ne zazna takoj, saj je sestavljen iz košarice dobrin, ki so pogosto regulirane ali pa se odzivajo z velikim časovnim zamikom. Panožni indeksi (kot denimo LME, Platts, MEPS, EEX) pa so neposredno vezani na borzne cene in se na vojno odzovejo v nekaj urah. Zato se lahko zgodi, da splošna inflacija po SURS-u znaša le nekaj %, cena aluminija in bakra pa zaradi blokad poskoči za 50 % in več.
Uporaba indeksa cen življenjskih potrebščin (SURS) se zato za določene panoge, kot je gradbeništvo, v izrednih razmerah izkaže koz povsem neprimerna, enako, kakor je neprimerno pravilo o fiksnosti cen. Kadar dogovorjeni statistični kazalniki odpovejo, se mora presoja ekvivalentnosti dajatev nasloniti na relevantne panožne reference, kot so LME za barvne kovine, Platts za bitumenske derivate ali borzne kotacije energentov na EEX. Ti viri namreč neposredno in brez časovnega zamika odražajo realne stroškovne pritiske, ki so posledica vojne v Iranu, in tako omogočajo objektivno ugotavljanje obsega spremenjenih okoliščin.
Soglasna sprememba pogodbe kot izraz avtonomije volje
Slovenski pravni red temelji na načelu dispozitivnosti (2. člen OZ), ki pogodbenima strankama omogoča, da svoje razmerje kadar koli sporazumno uredita drugače. Če stranki ugotovita, da so se okoliščine od sklenitvi pogodbe do njene izvedbe drastično spremenile, je njuna pravica (in dolžnost), da pogodbeno vsebino prilagodita tej spremembi. Naročniki, ki bodo ugodili prošnji izvajalca za spremembo cene, ne bodo ravnali nezakonito, saj tako 112. člen OZ, kakor tudi tretja točka prvega odstavka 95. člena ZJN-3 dopuščata možnost prilagoditve pogodbenega razmerja, kadar pride no spremenjenih oziroma nepredvidenih okoliščin. Institut spremenjenih okoliščin (112. člen OZ) primarno predvideva razvezo pogodbe, vendar hkrati spodbuja njeno ohranitev. S tem, ko naročnik prizna del dodatnih stroškov, ki so nastali zaradi vojne v Iranu, se izogne tveganju razveze pogodbe, zastoju pri projektu in dolgotrajnim, dragim sodnim postopkom. V tem kontekstu je sporazumna prilagoditev cene odraz skrbnosti dobrega gospodarstvenika, saj zagotavlja dokončanje projekta v razumnih okvirih.
Celo klavzule o fiksnosti cen ne predstavljajo absolutne ovire za povišanje. Ker gre pri vojni za zunanji in nepredvidljiv dogodek, naročnik s sprejemom povišanja zgolj sanira stanje, ki ga pogodbeno določilo o fiksnosti cen vnaprej ni predvidelo. Privolitev naročnika v povišanje cene je lahko pravno povsem varna in utemeljena odločitev, če je podprta z objektivnimi dokazi o dejanskem vplivu vojnih razmer na stroške izvedbe.
Kako dokazati utemeljenost zahtevka?
Kadar naročniki zavračajo pogajanja, se običajno opirajo na bojazen, da izvajalec s povišanjem zgolj popravlja svojo prvotno prenizko ceno ali pa na bojazen, da želi izvajalec v izrednih razmerah dodatno zaslužiti. Zato je pri podajanju zahtevkov za povišanje cene zaradi vojne v Iranu še posebej pomembno, da so izvajalci transparentni in da naročniku razkrijejo svojo prvotno kalkulacijo in jo primerjajo s trenutnimi dejanskimi stroški. Če izvajalec dokaže, da je bila njegova prvotna cena v času sklenitve pogodbe tržno ustrezna in dovolj skrbno pripravljena, naročniku odvzame argument o popravljanju slabe cene, hkrati pa lahko prikaže, da povišanje pričakuje le za tisti del stroškov, ki so neposredna posledica vojne v Iranu, ne pa za napake v prvotni ponudbi.
Rešitev za premostitev nezaupanja med naročnikom in izvajalcem se morda lahko nahaja v omejitvi zahtevka na ohranitev nominalne razlike v ceni (RVC). Če se izvajalec odpove ohranitvi svoje odstotne marže na povečan del stroškov in zahteva zgolj pokritje dejanske razlike v ceni surovin, s tem dokazuje, da ne zasleduje dodatnega dobička na račun izrednih dogodkov. Takšen pristop je v skladu z načelom ekvivalentnosti dajatev, saj naročniku zagotavlja izvedbo projekta po trenutnih tržnih cenah surovin, izvajalca pa varuje pred insolventnostjo, ne da bi mu omogočal neupravičeno obogatitev.
Priprava transparentnega zahtevka po mojih izkušnjah bistveno spremeni dinamiko pogajanj. Naročniku namreč ne daje le pravne podlage za povišanje cene, temveč mu nudi tudi strokovno utemeljitev, s katero lahko dokaže, da je ravnal kot dober gospodarstvenik, ki je preprečil propad projekta in zagotovil njegovo dokončanje v izrednih razmerah.
27. maja 2026 v prostorih Odvetniške družbe Potočnik in partnerke (Slovenska cesta 54) organiziramo izobraževanje Povišanje cen zaradi vojne v Iranu – vidik izvajalcev in naročnikov, kjer boste izvajalci spoznali, kako s celovitim in strokovno podprtim zahtevkom prebiti zid nezaupanja in naročniku ponuditi varen pravni okvir za podpis aneksa.
Naročniki pa boste pridobili orodja za preverljivo in revizijsko ustrezno potrjevanje zahtevkov, s katerimi boste dokazali, da ste kot dobri gospodarji ravnali v korist projekta in ne v škodo javnih sredstev.
Kako v Sloveniji najpogosteje uporabljamo strokovni dialog?
V praksi javnega naročanja se institut predhodnega preverjanja trga (pogosto poimenovan tudi strokovni dialog) po 64. členu Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) najpogosteje uporablja v strogo pragmatične in ozko usmerjene namene. Naročniki se nanj zanašajo predvsem takrat, ko se znajdejo v informacijskem primanjkljaju pri določanju ocenjene vrednosti javnega naročila ali pa ko morajo preveriti osnovno dostopnost rešitev na trgu, da bi sploh lahko oblikovali zakonite in izvedljive tehnične specifikacije.
Čeprav sta to povsem legitimna in koristna razloga za uporabo strokovnega dialoga, pa ima ta institut še bistveno večji in pomembnejši potencial. Javno naročanje namreč ni več zgolj administrativni proces nakupovanja, temveč postaja eno ključnih strateških orodij države in lokalnih skupnosti za doseganje širših družbenih ciljev, kjer lahko predhodno preverjanje trga nastopi kot nepogrešljiv zaveznik naročnikov pri izvajanju zelenega javnega naročanja (ZeJN) in pri prehodu v krožno gospodarstvo.
Naročniki imajo pri implementaciji trajnostnih vidikov v razpisno dokumentacijo pogosto dilemo, kako postaviti ambiciozne okoljske zahteve, ne da bi pri tem postavili pogoje, ki jih trg (še) ne more izpolniti, ali neupravičeno omejili konkurenco in tvegali neuspešen postopek, predvsem zato, ker bodo dobili nesprejemljivo drage ponudbe?
Uporabnost strokovnega dialoga pri prehodu v zeleno in krožno javno naročanje
64. člen ZJN-3 javnim naročnikom morda lahko omogoči varno, transparentno in interaktivno pot iz opisane zadrege. Strokovni dialog z gospodarskimi subjekti pred uradnim začetkom postopka je idealna priložnost, da naročnik preveri primere dobre prakse, ideje, ki jih imajo ponudniki, način razmišljanja ponudnikov v zvezi s tehničnimi rešitvami, ki bi zadostile zahtevam iz Uredbe o zelenem javnem naročanju, ipd … Namesto ugibanja lahko naročnik v odprtem dialogu s ponudniki ugotovi, kateri mehanizmi krožnega gospodarstva so v praksi že izvedljivi, katere inovativne trajnostne materiale je mogoče uporabiti namesto tradicionalnih ter kakšni so aktualni primeri dobrih praks v industriji, ki se jih morda poslužujejo v tujini ali v zasebnem sektorju.
Skozi predhodno raziskavo trga lahko naročnik preveri zrelost ponudnikov za dobavo zelenih rešitev ter skupaj z njimi sooblikuje zahteve, ki bodo hkrati ekološko napredne, ekonomsko vzdržne in tehnično izvedljive, predvsem pa bodo imele sprejemljivo ponudbeno ceno. V nadaljevanju članka bomo zato podrobneje razčlenili, zakaj bi moral strokovni dialog postati standardni del priprave trajnostno naravnanih javnih naročil in kako ga pravilno izvesti, da bo naročniku prinesel največjo dodano vrednost, ne da bi ob tem kršil temeljna načela javnega naročanja.
Dileme v zvezi s strokovnim dialogom in praksa Dkom
Kljub nesporni koristnosti predhodnega preverjanja trga se v praksi pogosto pojavi pravno vprašanje glede vezanosti naročnika na tisto, kar je preverjal v fazi raziskave trga. Številni ponudniki zmotno menijo, da naročnik v uradnem razpisu ne sme določiti strožjih ali drugačnih tehničnih zahtev od tistih, o katerih je tekla razprava med predhodnim dialogom. Da temu ni tako, izhaja iz odločitve Državne revizijske komisije v zadevi številka 018-008/2024. V omenjeni zadevi je vlagatelj revizijskega zahtevka naročniku očital, da je v končni razpisni dokumentaciji nekatere tehnične zahteve, zlasti glede skupne integralne doze in glede zaščite določil popolnoma drugače, kot so bile te komunicirane v predhodnem preverjanju trga šest mesecev pred objavo razpisa.
Državna revizijska komisija je v svoji obrazložitvi pojasnila, da predhodna raziskava trga ni del postopka javnega naročanja in da posledično naročnikovo ravnanje v tej fazi ne more biti predmet postopka pravnega varstva. Naročnik ima po zaključku dialoga vso pravico ugotoviti, da mora svoje prvotne zahteve spremeniti. Eno najpogostejših zmotnih prepričanj je zahteva, da bi moral naročnik pogoje prilagoditi tako, da bi na razpisu lahko sodelovali vsi. Dkom opozarja, da načela zagotavljanja konkurence med ponudniki ni mogoče interpretirati v smislu zahteve po vzpostavljanju konkurenčnosti na tistih področjih oziroma v tistih primerih, ko te iz upravičenih razlogov ni mogoče doseči. Prav tako tudi načela enakopravne obravnave ponudnikov ni mogoče razumeti kot absolutne kategorije. Enakopravnost namreč ne pomeni, da mora naročnik vsem potencialnim ponudnikom omogočiti enak položaj v postopku oddaje javnega naročila, saj je zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in tudi naravnih danosti dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen, prednosti, ki jih te dajejo, pa je dovoljeno in pogosto celo gospodarno upoštevati.
Uporabnost strokovnega dialoga v zvezi z zniževanjem cene
Poleg oblikovanja tehničnih specifikacij in preverjanja trajnostnih vidikov je strokovni dialog uporaben tudi z vidika določanja ter optimizacije cene. Naročnik lahko v okviru te faze pri potencialnih ponudnikih vnaprej preveri, katere konkretne tehnične rešitve, izbrana metodologija ali morebitne prilagoditve določenih zahtev bi lahko (bistveno) pocenile oddane ponudbe. S takšnim proaktivnim razumevanjem cenovnih mehanizmov in strukture stroškov na trgu se naročnik učinkovito izogne enemu največjih tveganj v postopku javnega naročanja in sicer prejemu izključno nesprejemljivih ponudb, katerih vrednost bi presegala njegova zagotovljena sredstva. Preverjanje trga mu tako omogoča, da svoje potrebe in zahteve pravočasno uravnoteži z realnimi tržnimi cenami.
Namesto zaključka
Iz navedenega pojasnila Dkom je mogoče razbrati, kako izjemno močno in strateško orodje dejansko predstavlja predhodno preverjanje trga. Naročnik lahko skozi strokovni dialog pridobi neprecenljivo količino informacij o stanju na trgu, najnovejših tehnoloških rešitvah in zmožnostih potencialnih ponudnikov, pri čemer v pravnem smislu ni na noben način vezan na vsebino teh predhodnih pogovorov. Ta povsem neobvezujoča narava instituta mu omogoča popolno svobodo, da iz vseh zbranih podatkov izlušči zgolj tiste elemente in specifikacije, ki najbolj ustrezajo njegovim dejanskim potrebam in ciljem. Pridobljeno znanje lahko nato povsem samostojno in na način, ki se mu zdi strokovno najbolj primeren ter utemeljen, preoblikuje in vključi v končno razpisno dokumentacijo, s čimer si zagotovi optimalen nakup brez strahu, da bi bil postal talec predlogov, ki so jih ponudniki podali v fazi raziskave trga.
