Brez večjih težav bi dosegli splošno soglasje glede dejstva, da trenutno geopolitično dogajanje predstavlja ekstremne okoliščine, ki presegajo okvire običajnega in pričakovanega tveganja. Težave pa nastopijo v trenutku, ko se razprava prevesi v subjektivno in pogosto pristransko ocenjevanje obsega dejanskih posledic, ki jih je zaradi teh dogodkov utrpela druga pogodbena stranka. Paradoksalno je, da v slovenskem prostoru brez zadržkov priznavamo neizogiben vpliv globalnih pretresov na svetovno gospodarstvo, ko pa je treba te iste učinke aplicirati na konkretna pogodbena razmerja, hitro naletimo na številne argumente, s katerimi se poskuša odgovornost v celoti prevaliti na drugo pogodbeno stran. Kar naenkrat se pojavijo trditve o tem, kako bi izvajalec ali dobavitelj vse te okoliščine moral in mogel predvideti, se jim z večjo mero skrbnosti izogniti ali pa zgolj z boljšo organizacijo dela nevtralizirati nastalo škodo. Zato po mojem mnenju vprašanje utemeljenosti zahtevkov izvajalcev in dobaviteljev do povišanja cen v gospodarskih pogodbah zaradi ekstremnih geopolitičnih dogodkov sodi med tista (pravna) vprašanja, ki ne bi smela biti prepuščena subjektivni presoji vsakega posameznega naročnika, temveč bi jih bilo treba urejati sistemsko, z jasnimi panožnimi smernicami ali enotnimi pravnimi standardi, ki bi v negotovih razmerah zagotavljali večjo pravno varnost.
Slika: Mahsa / Bližnji vzhod / AFP iz Getty Images
Abrahamsonov princip prenosa tveganj
Analiza vplivov vojne v Iranu kaže na širok spekter prizadetih panog, pri čemer se učinki prelivajo skozi različne kanale, od neposrednih stroškovnih šokov, do kompleksnih logističnih in garancijskih (ali zavarovalniških) mehanizmov. Pri vprašanju, katera pogodbena stranka bi morala nositi ta tveganja, pride v poštev abrahamsonov princip, po katerem naj tveganje nosi tista stranka, ki a) ima nadzor nad nastankom tveganja (ga lahko prepreči); b) lahko najbolje obvladuje posledice tveganja (ga lahko ublaži); c) lahko tveganje zavaruje ali ga prenese naprej po najnižji ceni oziroma d) ima največji ekonomski interes, da se tveganje ne uresniči. Če torej sledimo Abrahamsonovemu principu, je jasno, da tveganja ekstremnih geopolitičnih dogodkov ne more nositi izvajalec, saj nima nobene možnosti vpliva na te dogodke ali njihove ekonomske posledice. V takšnih primerih tveganje postane nevtralno ali pa preide na naročnika, saj je on tisti, ki si želi končni projekt in mora zanj plačati njegovo realno tržno vrednost v trenutnih razmerah.
Razmejitev med valorizacijo in izrednimi stroškovnimi šoki
V slovenski pravni in poslovni praksi pogosto prihaja do napačnega enačenja splošne inflacije z izrednimi podražitvami določenih specifičnih elementov v posameznih panogah. Naročniki se nemalokrat sklicujejo na dogovorjene valorizacijske klavzule (npr. vezavo na indeks GZS ZGIGM ali indeks cen življenjskih potrebščin), da te že vključujejo vsa tržna nihanja, vendar pa je takšno sklepanje pravno in ekonomsko pomanjkljivo.
Namen valorizacijskih klavzul je ohranjanje realne vrednosti denarne obveznosti skozi čas oziroma zaščita pred splošnim upadom kupne moči denarja (inflacija). Te klavzule so zasnovane za delovanje v normalnih, predvidljivih gospodarskih razmerah, kjer cene rastejo postopoma. Vojna v Iranu pa ni povzročila inflacije v klasičnem smislu, temveč specifičen stroškovni šok, ki je cene ključnih surovin (energentov, bitumna, jekla) dvignil daleč nad splošno stopnjo rasti cen življenjskih potrebščin oziroma nad rastjo, ki bi jo povzročilo poviševanje realne vrednosti denarja v času.
Civilnopravna razmerja praviloma temeljijo na načelu načelo monetarnega nominalizma, ki ga določa 371. člen Obligacijskega zakonika (OZ). To načelo narekuje, da je dolžnik dolžan plačati toliko denarnih enot, na kolikor se glasi obveznost. Brez monetarnega nominalizma bi bila vsaka pogodba nenehno podvržena preračunavanju, koliko je treba za neko storitev ali blago plačati, kar bi ohromilo gospodarski promet. Monetarni nominalizem s seboj prinaša tveganje običajne inflacije. Stranki ob sklenitvi pogodbe zavestno (ali molče) sprejemata dejstvo, da se vrednost denarja sčasoma nekoliko zniža. To tveganje se obvladuje z vnaprej dogovorjeno valorizacijo. Če se stranki zanjo ne odločita, velja, da je upnik tveganje inflacije prevzel nase (pravilo fiksnosti cen).
Protiutež monetarnega nominalizma pa je institut spremenjenih okoliščin (rebus sic stantibus) iz 112. člena OZ. Medtem ko nominalizem varuje nespremenljivost števila denarnih enot, institut spremenjenih okoliščin poseže v pogodbo takrat, ko postane izpolnitev za eno stranko pretirano otežena ali ko bi zaradi nepredvidenega dogodka prišlo do nepravične porazdelitve tveganj. Vojna v Iranu ne predstavlja zgolj padca vrednosti evra (inflacije), temveč drastičen zunanji poseg v ekvivalentnost dajatev. Spremenjene okoliščine zato ščitijo izvajalca pred dogodki, ki so izven meje vsakršne razumne predvidljivosti. Ko stroški izpolnitve zaradi geopolitičnega šoka postanejo tako visoki, da bi izpolnitev za dolžnika pomenila ekonomsko nevzdržnost, nominalizem popusti pred načelom vestnosti in poštenja.
Ko pogodbeno izbrani indeks ni ustrezen
V ekonomski teoriji in statistiki obstaja pojav, ki mu pravimo korelacija indeksov, vendar ta velja le v obdobjih običajne (mirne) monetarne inflacije. Kadar je inflacija posledica monetarnih dejavnikov (npr. povečanje količine denarja v obtoku, splošne rasti plač), se različni indeksi v državi običajno gibljejo v isti smeri in s podobno dinamiko. Logika za to je v tem, da rast plač in splošnih življenjskih stroškov postopoma zvišuje stroške vseh podjetij, ki vsi po malem dvigujejo cene, da pokrijejo višje stroške dela in splošnih storitev.
Ko pa nastopi zunanji šok, kot je vojna, se korelacija med indeksi spremeni in nastopi asimetrična podražitev. Splošni indeks cen življenjskih potrebščin (SURS) vojne ne zazna takoj, saj je sestavljen iz košarice dobrin, ki so pogosto regulirane ali pa se odzivajo z velikim časovnim zamikom. Panožni indeksi (kot denimo LME, Platts, MEPS, EEX) pa so neposredno vezani na borzne cene in se na vojno odzovejo v nekaj urah. Zato se lahko zgodi, da splošna inflacija po SURS-u znaša le nekaj %, cena aluminija in bakra pa zaradi blokad poskoči za 50 % in več.
Uporaba indeksa cen življenjskih potrebščin (SURS) se zato za določene panoge, kot je gradbeništvo, v izrednih razmerah izkaže koz povsem neprimerna, enako, kakor je neprimerno pravilo o fiksnosti cen. Kadar dogovorjeni statistični kazalniki odpovejo, se mora presoja ekvivalentnosti dajatev nasloniti na relevantne panožne reference, kot so LME za barvne kovine, Platts za bitumenske derivate ali borzne kotacije energentov na EEX. Ti viri namreč neposredno in brez časovnega zamika odražajo realne stroškovne pritiske, ki so posledica vojne v Iranu, in tako omogočajo objektivno ugotavljanje obsega spremenjenih okoliščin.
Soglasna sprememba pogodbe kot izraz avtonomije volje
Slovenski pravni red temelji na načelu dispozitivnosti (2. člen OZ), ki pogodbenima strankama omogoča, da svoje razmerje kadar koli sporazumno uredita drugače. Če stranki ugotovita, da so se okoliščine od sklenitvi pogodbe do njene izvedbe drastično spremenile, je njuna pravica (in dolžnost), da pogodbeno vsebino prilagodita tej spremembi. Naročniki, ki bodo ugodili prošnji izvajalca za spremembo cene, ne bodo ravnali nezakonito, saj tako 112. člen OZ, kakor tudi tretja točka prvega odstavka 95. člena ZJN-3 dopuščata možnost prilagoditve pogodbenega razmerja, kadar pride no spremenjenih oziroma nepredvidenih okoliščin. Institut spremenjenih okoliščin (112. člen OZ) primarno predvideva razvezo pogodbe, vendar hkrati spodbuja njeno ohranitev. S tem, ko naročnik prizna del dodatnih stroškov, ki so nastali zaradi vojne v Iranu, se izogne tveganju razveze pogodbe, zastoju pri projektu in dolgotrajnim, dragim sodnim postopkom. V tem kontekstu je sporazumna prilagoditev cene odraz skrbnosti dobrega gospodarstvenika, saj zagotavlja dokončanje projekta v razumnih okvirih.
Celo klavzule o fiksnosti cen ne predstavljajo absolutne ovire za povišanje. Ker gre pri vojni za zunanji in nepredvidljiv dogodek, naročnik s sprejemom povišanja zgolj sanira stanje, ki ga pogodbeno določilo o fiksnosti cen vnaprej ni predvidelo. Privolitev naročnika v povišanje cene je lahko pravno povsem varna in utemeljena odločitev, če je podprta z objektivnimi dokazi o dejanskem vplivu vojnih razmer na stroške izvedbe.
Kako dokazati utemeljenost zahtevka?
Kadar naročniki zavračajo pogajanja, se običajno opirajo na bojazen, da izvajalec s povišanjem zgolj popravlja svojo prvotno prenizko ceno ali pa na bojazen, da želi izvajalec v izrednih razmerah dodatno zaslužiti. Zato je pri podajanju zahtevkov za povišanje cene zaradi vojne v Iranu še posebej pomembno, da so izvajalci transparentni in da naročniku razkrijejo svojo prvotno kalkulacijo in jo primerjajo s trenutnimi dejanskimi stroški. Če izvajalec dokaže, da je bila njegova prvotna cena v času sklenitve pogodbe tržno ustrezna in dovolj skrbno pripravljena, naročniku odvzame argument o popravljanju slabe cene, hkrati pa lahko prikaže, da povišanje pričakuje le za tisti del stroškov, ki so neposredna posledica vojne v Iranu, ne pa za napake v prvotni ponudbi.
Rešitev za premostitev nezaupanja med naročnikom in izvajalcem se morda lahko nahaja v omejitvi zahtevka na ohranitev nominalne razlike v ceni (RVC). Če se izvajalec odpove ohranitvi svoje odstotne marže na povečan del stroškov in zahteva zgolj pokritje dejanske razlike v ceni surovin, s tem dokazuje, da ne zasleduje dodatnega dobička na račun izrednih dogodkov. Takšen pristop je v skladu z načelom ekvivalentnosti dajatev, saj naročniku zagotavlja izvedbo projekta po trenutnih tržnih cenah surovin, izvajalca pa varuje pred insolventnostjo, ne da bi mu omogočal neupravičeno obogatitev.
Priprava transparentnega zahtevka po mojih izkušnjah bistveno spremeni dinamiko pogajanj. Naročniku namreč ne daje le pravne podlage za povišanje cene, temveč mu nudi tudi strokovno utemeljitev, s katero lahko dokaže, da je ravnal kot dober gospodarstvenik, ki je preprečil propad projekta in zagotovil njegovo dokončanje v izrednih razmerah.
27. maja 2026 v prostorih Odvetniške družbe Potočnik in partnerke (Slovenska cesta 54) organiziramo izobraževanje Povišanje cen zaradi vojne v Iranu – vidik izvajalcev in naročnikov, kjer boste izvajalci spoznali, kako s celovitim in strokovno podprtim zahtevkom prebiti zid nezaupanja in naročniku ponuditi varen pravni okvir za podpis aneksa.
Naročniki pa boste pridobili orodja za preverljivo in revizijsko ustrezno potrjevanje zahtevkov, s katerimi boste dokazali, da ste kot dobri gospodarji ravnali v korist projekta in ne v škodo javnih sredstev.
Kako v Sloveniji najpogosteje uporabljamo strokovni dialog?
V praksi javnega naročanja se institut predhodnega preverjanja trga (pogosto poimenovan tudi strokovni dialog) po 64. členu Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) najpogosteje uporablja v strogo pragmatične in ozko usmerjene namene. Naročniki se nanj zanašajo predvsem takrat, ko se znajdejo v informacijskem primanjkljaju pri določanju ocenjene vrednosti javnega naročila ali pa ko morajo preveriti osnovno dostopnost rešitev na trgu, da bi sploh lahko oblikovali zakonite in izvedljive tehnične specifikacije.
Čeprav sta to povsem legitimna in koristna razloga za uporabo strokovnega dialoga, pa ima ta institut še bistveno večji in pomembnejši potencial. Javno naročanje namreč ni več zgolj administrativni proces nakupovanja, temveč postaja eno ključnih strateških orodij države in lokalnih skupnosti za doseganje širših družbenih ciljev, kjer lahko predhodno preverjanje trga nastopi kot nepogrešljiv zaveznik naročnikov pri izvajanju zelenega javnega naročanja (ZeJN) in pri prehodu v krožno gospodarstvo.
Naročniki imajo pri implementaciji trajnostnih vidikov v razpisno dokumentacijo pogosto dilemo, kako postaviti ambiciozne okoljske zahteve, ne da bi pri tem postavili pogoje, ki jih trg (še) ne more izpolniti, ali neupravičeno omejili konkurenco in tvegali neuspešen postopek, predvsem zato, ker bodo dobili nesprejemljivo drage ponudbe?
Uporabnost strokovnega dialoga pri prehodu v zeleno in krožno javno naročanje
64. člen ZJN-3 javnim naročnikom morda lahko omogoči varno, transparentno in interaktivno pot iz opisane zadrege. Strokovni dialog z gospodarskimi subjekti pred uradnim začetkom postopka je idealna priložnost, da naročnik preveri primere dobre prakse, ideje, ki jih imajo ponudniki, način razmišljanja ponudnikov v zvezi s tehničnimi rešitvami, ki bi zadostile zahtevam iz Uredbe o zelenem javnem naročanju, ipd … Namesto ugibanja lahko naročnik v odprtem dialogu s ponudniki ugotovi, kateri mehanizmi krožnega gospodarstva so v praksi že izvedljivi, katere inovativne trajnostne materiale je mogoče uporabiti namesto tradicionalnih ter kakšni so aktualni primeri dobrih praks v industriji, ki se jih morda poslužujejo v tujini ali v zasebnem sektorju.
Skozi predhodno raziskavo trga lahko naročnik preveri zrelost ponudnikov za dobavo zelenih rešitev ter skupaj z njimi sooblikuje zahteve, ki bodo hkrati ekološko napredne, ekonomsko vzdržne in tehnično izvedljive, predvsem pa bodo imele sprejemljivo ponudbeno ceno. V nadaljevanju članka bomo zato podrobneje razčlenili, zakaj bi moral strokovni dialog postati standardni del priprave trajnostno naravnanih javnih naročil in kako ga pravilno izvesti, da bo naročniku prinesel največjo dodano vrednost, ne da bi ob tem kršil temeljna načela javnega naročanja.
Dileme v zvezi s strokovnim dialogom in praksa Dkom
Kljub nesporni koristnosti predhodnega preverjanja trga se v praksi pogosto pojavi pravno vprašanje glede vezanosti naročnika na tisto, kar je preverjal v fazi raziskave trga. Številni ponudniki zmotno menijo, da naročnik v uradnem razpisu ne sme določiti strožjih ali drugačnih tehničnih zahtev od tistih, o katerih je tekla razprava med predhodnim dialogom. Da temu ni tako, izhaja iz odločitve Državne revizijske komisije v zadevi številka 018-008/2024. V omenjeni zadevi je vlagatelj revizijskega zahtevka naročniku očital, da je v končni razpisni dokumentaciji nekatere tehnične zahteve, zlasti glede skupne integralne doze in glede zaščite določil popolnoma drugače, kot so bile te komunicirane v predhodnem preverjanju trga šest mesecev pred objavo razpisa.
Državna revizijska komisija je v svoji obrazložitvi pojasnila, da predhodna raziskava trga ni del postopka javnega naročanja in da posledično naročnikovo ravnanje v tej fazi ne more biti predmet postopka pravnega varstva. Naročnik ima po zaključku dialoga vso pravico ugotoviti, da mora svoje prvotne zahteve spremeniti. Eno najpogostejših zmotnih prepričanj je zahteva, da bi moral naročnik pogoje prilagoditi tako, da bi na razpisu lahko sodelovali vsi. Dkom opozarja, da načela zagotavljanja konkurence med ponudniki ni mogoče interpretirati v smislu zahteve po vzpostavljanju konkurenčnosti na tistih področjih oziroma v tistih primerih, ko te iz upravičenih razlogov ni mogoče doseči. Prav tako tudi načela enakopravne obravnave ponudnikov ni mogoče razumeti kot absolutne kategorije. Enakopravnost namreč ne pomeni, da mora naročnik vsem potencialnim ponudnikom omogočiti enak položaj v postopku oddaje javnega naročila, saj je zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in tudi naravnih danosti dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen, prednosti, ki jih te dajejo, pa je dovoljeno in pogosto celo gospodarno upoštevati.
Uporabnost strokovnega dialoga v zvezi z zniževanjem cene
Poleg oblikovanja tehničnih specifikacij in preverjanja trajnostnih vidikov je strokovni dialog uporaben tudi z vidika določanja ter optimizacije cene. Naročnik lahko v okviru te faze pri potencialnih ponudnikih vnaprej preveri, katere konkretne tehnične rešitve, izbrana metodologija ali morebitne prilagoditve določenih zahtev bi lahko (bistveno) pocenile oddane ponudbe. S takšnim proaktivnim razumevanjem cenovnih mehanizmov in strukture stroškov na trgu se naročnik učinkovito izogne enemu največjih tveganj v postopku javnega naročanja in sicer prejemu izključno nesprejemljivih ponudb, katerih vrednost bi presegala njegova zagotovljena sredstva. Preverjanje trga mu tako omogoča, da svoje potrebe in zahteve pravočasno uravnoteži z realnimi tržnimi cenami.
Namesto zaključka
Iz navedenega pojasnila Dkom je mogoče razbrati, kako izjemno močno in strateško orodje dejansko predstavlja predhodno preverjanje trga. Naročnik lahko skozi strokovni dialog pridobi neprecenljivo količino informacij o stanju na trgu, najnovejših tehnoloških rešitvah in zmožnostih potencialnih ponudnikov, pri čemer v pravnem smislu ni na noben način vezan na vsebino teh predhodnih pogovorov. Ta povsem neobvezujoča narava instituta mu omogoča popolno svobodo, da iz vseh zbranih podatkov izlušči zgolj tiste elemente in specifikacije, ki najbolj ustrezajo njegovim dejanskim potrebam in ciljem. Pridobljeno znanje lahko nato povsem samostojno in na način, ki se mu zdi strokovno najbolj primeren ter utemeljen, preoblikuje in vključi v končno razpisno dokumentacijo, s čimer si zagotovi optimalen nakup brez strahu, da bi bil postal talec predlogov, ki so jih ponudniki podali v fazi raziskave trga.
Zeleno javno naročanje (ZeJN) v Sloveniji že dolgo ni več vprašanje dobre volje ali ekološke ozaveščenosti naročnika, temveč stroga podzakonska obveza. Od 1. januarja 2018, ko je začela veljati Uredba o zelenem javnem naročanju, morajo javni naročniki pri določenih predmetih naročanja obvezno upoštevati okoljske vidike. Z zadnjo spremembo Uredbe iz junija 2025 je zakonodajalec še dodatno zaostril zahteve, pri čemer je na prvo mesto postavil energetsko učinkovitost.
Čeprav kršitev pravil o zelenem javnem naročanju (še) ne predstavlja prekrška za naročnike, pa nespoštovanje pravil predstavlja nezakonito ravnanje javnih naročnikov, kar je v svojem jedru za odgovorne osebe enako tvegano. Odsotnost neposredne globe v tem trenutku namreč ne pomeni, da je takšno ravnanje varna bližnjica, saj neposredno odpira vrata očitkom o kršitvi dolžnega ravnanja in nezakonitem izvajanju javnih pooblastil. Vodje organov in uradniki, ki vodijo postopke javnega naročanja, se s spregledom Uredbe izpostavljajo ugotavljanju osebne, delovnopravne in disciplinske odgovornosti zaradi strokovnih napak. V okolju, kjer nadzorni organi, kot je Računsko sodišče, vse pogosteje revidirajo prav trajnostne vidike porabe javnih sredstev, se vsako odstopanje od obveznih parametrov šteje za malomarno opravljanje nalog, kar lahko vodi do resnih revizijskih očitkov, zahtev po povračilu sredstev ali celo odškodninske odgovornosti.
Se pa v praksi pojavlja tudi sistemska vrzel, ki lahko v celoti izniči namen zakonodaje in naročnike izpostavi omenjenim različnim pravnim tveganjem. Ta vrzel se nahaja na stičišču med t. i. evidenčnimi naročili in pripravo projektne dokumentacije za kasnejšo izvedbo gradnje.
Izjema za evidenčna naročila
Uredba o ZeJN se uporablja za postopke javnega naročanja, ki jih ureja ZJN-3. To pomeni, da za t. i. evidenčna javna naročila (naročila pod zakonskimi pragovi) uporaba Uredbe ni obvezna. Težava nastane, ko naročnik izdelavo projektne dokumentacije (ali njenega dela) naroči kot evidenčno naročilo. V takšnem primeru projektanti niso zakonsko zavezani k upoštevanju pravil o zelenem javnem naročanju. Posledica je lahko projektna dokumentacija, ki ne upošteva okoljskih parametrov, trajnostnih materialov ali zahtev po energetski učinkovitosti, ki jih predpisuje Uredba. Čeprav bi torej bila faza projektiranja formalno izvedena zakonito, pa na podlagi tako pripravljene projektne dokumentacije kasneje ni mogoče izvesti gradnje, ki bi bila skladna z ZeJN.
Gradbeni izvajalec ne more biti rešitelj neustreznega projekta
Ko naročnik kasneje objavi formalni javni razpis za izvedbo gradnje, mora v ta postopek (ker presega pragove) obvezno vključiti zahteve Uredbe o ZeJN. Vendar pa gradbeni izvajalec dobi v roke projektno dokumentacijo, ki je bila pripravljena brez teh parametrov. Od gradbenega izvajalca pa ni mogoče pričakovati, da bo zadostil parametrom ZeJN, če mu sama projektna dokumentacija tega ne omogoča ali mu celo nalaga rešitve, ki so v nasprotju z Uredbo. Projektna dokumentacija je namreč osnova, na podlagi katere izvajalec pripravi ponudbo in izvede delo.
Nekateri naročniki skušajo to neskladje rešiti tako, da v razpisno dokumentacijo za gradnjo zapišejo splošno zahtevo, da mora izvajalec spoštovati Uredbo o ZeJN, čeprav projekt tega ne predvideva. Takšne prilagoditve, ki na gradbenega izvajalca prenašajo izključno odgovornost za spoštovanje Uredbe brez ustrezno pripravljene projektne dokumentacije, niso zakonite.
Vnaprejšnja priprava in celostni pristop
Da bi bilo javno naročanje dejansko zeleno in pravno varno, je nujno zagotoviti, da vse faze priprave na projekt – vključno s projektiranjem – vsebujejo zahteve iz Uredbe o ZeJN. Tudi če se izdelava dokumentacije naroča po evidenčni poti, mora naročnik v projektno nalogo vključiti obvezo spoštovanja Uredbe.
Le projektna dokumentacija, ki je že v svojem bistvu zasnovana na parametrih trajnosti in energetske učinkovitosti, omogoča zakonito in uspešno izvedbo kasnejšega javnega naročila gradnje. V nasprotnem primeru naročniki tvegajo, da bodo imeli v rokah neuporaben projekt, ki ga v fazi gradnje ne bo mogoče zakonito uskladiti z obveznimi okoljskimi standardi.
Kako v Sloveniji najpogosteje uporabljamo strokovni dialog?
V praksi javnega naročanja se institut predhodnega preverjanja trga (pogosto poimenovan tudi strokovni dialog) po 64. členu Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) najpogosteje uporablja v strogo pragmatične in ozko usmerjene namene. Naročniki se nanj zanašajo predvsem takrat, ko se znajdejo v informacijskem primanjkljaju pri določanju ocenjene vrednosti javnega naročila ali pa ko morajo preveriti osnovno dostopnost rešitev na trgu, da bi sploh lahko oblikovali zakonite in izvedljive tehnične specifikacije.
Čeprav sta to povsem legitimna in koristna razloga za uporabo strokovnega dialoga, pa ima ta institut še bistveno večji in pomembnejši potencial. Javno naročanje namreč ni več zgolj administrativni proces nakupovanja, temveč postaja eno ključnih strateških orodij države in lokalnih skupnosti za doseganje širših družbenih ciljev, kjer lahko predhodno preverjanje trga nastopi kot nepogrešljiv zaveznik naročnikov pri izvajanju zelenega javnega naročanja (ZeJN) in pri prehodu v krožno gospodarstvo.
Naročniki imajo pri implementaciji trajnostnih vidikov v razpisno dokumentacijo pogosto dilemo, kako postaviti ambiciozne okoljske zahteve, ne da bi pri tem postavili pogoje, ki jih trg (še) ne more izpolniti, ali neupravičeno omejili konkurenco in tvegali neuspešen postopek, predvsem zato, ker bodo dobili nesprejemljivo drage ponudbe?
Uporabnost strokovnega dialoga pri prehodu v zeleno in krožno javno naročanje
64. člen ZJN-3 javnim naročnikom morda lahko omogoči varno, transparentno in interaktivno pot iz opisane zadrege. Strokovni dialog z gospodarskimi subjekti pred uradnim začetkom postopka je idealna priložnost, da naročnik preveri primere dobre prakse, ideje, ki jih imajo ponudniki, način razmišljanja ponudnikov v zvezi s tehničnimi rešitvami, ki bi zadostile zahtevam iz Uredbe o zelenem javnem naročanju, ipd…. Namesto ugibanja lahko naročnik v odprtem dialogu s ponudniki ugotovi, kateri mehanizmi krožnega gospodarstva so v praksi že izvedljivi, katere inovativne trajnostne materiale je mogoče uporabiti namesto tradicionalnih ter kakšni so aktualni primeri dobrih praks v industriji, ki se jih morda poslužujejo v tujini ali v zasebnem sektorju.
Skozi predhodno raziskavo trga lahko naročnik preveri zrelost ponudnikov za dobavo zelenih rešitev ter skupaj z njimi sooblikuje zahteve, ki bodo hkrati ekološko napredne, ekonomsko vzdržne in tehnično izvedljive, predvsem pa bodo imele sprejemljivo ponudbeno ceno. V nadaljevanju članka bomo zato podrobneje razčlenili, zakaj bi moral strokovni dialog postati standardni del priprave trajnostno naravnanih javnih naročil in kako ga pravilno izvesti, da bo naročniku prinesel največjo dodano vrednost, ne da bi ob tem kršil temeljna načela javnega naročanja.
Dileme v zvezi s strokovnim dialogom in praksa Dkom
Kljub nesporni koristnosti predhodnega preverjanja trga se v praksi pogosto pojavi pravno vprašanje glede vezanosti naročnika na tisto, kar je preverjal v fazi raziskave trga. Številni ponudniki zmotno menijo, da naročnik v uradnem razpisu ne sme določiti strožjih ali drugačnih tehničnih zahtev od tistih, o katerih je tekla razprava med predhodnim dialogom. Da temu ni tako, izhaja iz odločitve Državne revizijske komisije v zadevi številka 018-008/2024. V omenjeni zadevi je vlagatelj revizijskega zahtevka naročniku očital, da je v končni razpisni dokumentaciji nekatere tehnične zahteve, zlasti glede skupne integralne doze in glede zaščite določil popolnoma drugače, kot so bile te komunicirane v predhodnem preverjanju trga šest mesecev pred objavo razpisa.
Državna revizijska komisija je v svoji obrazložitvi pojasnila, da predhodna raziskava trga ni del postopka javnega naročanja in da posledično naročnikovo ravnanje v tej fazi ne more biti predmet postopka pravnega varstva. Naročnik ima po zaključku dialoga vso pravico ugotoviti, da mora svoje prvotne zahteve spremeniti. Eno najpogostejših zmotnih prepričanj je zahteva, da bi moral naročnik pogoje prilagoditi tako, da bi na razpisu lahko sodelovali vsi. Dkom opozarja, da načela zagotavljanja konkurence med ponudniki ni mogoče interpretirati v smislu zahteve po vzpostavljanju konkurenčnosti na tistih področjih oziroma v tistih primerih, ko te iz upravičenih razlogov ni mogoče doseči. Prav tako tudi načela enakopravne obravnave ponudnikov ni mogoče razumeti kot absolutne kategorije. Enakopravnost namreč ne pomeni, da mora naročnik vsem potencialnim ponudnikom omogočiti enak položaj v postopku oddaje javnega naročila, saj je zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in tudi naravnih danosti dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen, prednosti, ki jih te dajejo, pa je dovoljeno in pogosto celo gospodarno upoštevati.
Uporabnost strokovnega dialoga v zvezi z zniževanjem cene
Poleg oblikovanja tehničnih specifikacij in preverjanja trajnostnih vidikov je strokovni dialog uporaben tudi z vidika določanja ter optimizacije cene. Naročnik lahko v okviru te faze pri potencialnih ponudnikih vnaprej preveri, katere konkretne tehnične rešitve, izbrana metodologija ali morebitne prilagoditve določenih zahtev bi lahko (bistveno) pocenile oddane ponudbe. S takšnim proaktivnim razumevanjem cenovnih mehanizmov in strukture stroškov na trgu se naročnik učinkovito izogne enemu največjih tveganj v postopku javnega naročanja in sicer prejemu izključno nesprejemljivih ponudb, katerih vrednost bi presegala njegova zagotovljena sredstva. Preverjanje trga mu tako omogoča, da svoje potrebe in zahteve pravočasno uravnoteži z realnimi tržnimi cenami.
Namesto zaključka
Iz navedenega pojasnila Dkom je mogoče razbrati, kako izjemno močno in strateško orodje dejansko predstavlja predhodno preverjanje trga. Naročnik lahko skozi strokovni dialog pridobi neprecenljivo količino informacij o stanju na trgu, najnovejših tehnoloških rešitvah in zmožnostih potencialnih ponudnikov, pri čemer v pravnem smislu ni na noben način vezan na vsebino teh predhodnih pogovorov. Ta povsem neobvezujoča narava instituta mu omogoča popolno svobodo, da iz vseh zbranih podatkov izlušči zgolj tiste elemente in specifikacije, ki najbolj ustrezajo njegovim dejanskim potrebam in ciljem. Pridobljeno znanje lahko nato povsem samostojno in na način, ki se mu zdi strokovno najbolj primeren ter utemeljen, preoblikuje in vključi v končno razpisno dokumentacijo, s čimer si zagotovi optimalen nakup brez strahu, da bi bil postal talec predlogov, ki so jih ponudniki podali v fazi raziskave trga.
*Pridružite se nam na Seriji usposabljanj CE-PRINCE – Prehod v krožno in zeleno javno naročanje v gradbeništvu, ki jih sofinancira Evropska unija v okviru programa Interreg Central Europe, in ki ga organiziramo v sodelovanju z Gospodarsko zbornico Slovenije. Prijavite se lahko TUKAJ.
Naročniki se pri načrtovanju in izvedbi infrastrukturnih projektov pogosto srečujejo z dilemo, kako najučinkoviteje in najhitreje oddati javna naročila za storitve projektiranja in izvedbo gradbenih del. V praksi pogosto opažamo, da naročniki zmotno menijo, da lahko kompleksne projekte poenostavijo tako, da posamezne faze projektiranja (npr. IZP, DGD, PZI, PID…), posamezne gradbene stroke (npr. gradbena, obrtniška in inštalacijska dela) ali geografske odseke (različne lokacije) oddajo ločeno, z izdajo posamičnih naročilnic ali sklepanjem pogodb pod pragovi.
Takšno ravnanje, četudi je morda motivirano z željo po hitrosti ali navidezni gospodarnosti, predstavlja nezakonito drobljenje javnega naročila, ki je po 1. točki prvega odstavka 111. člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) strogo sankcionirano kot prekršek.
Na podlagi analize bogate prekrškovne sodne prakse opozarjamo, da meja med zakonitim faznim naročanjem in prepovedanim drobljenjem ni prepuščena prosti presoji naročnika. Edina zakonita pot za razdelitev obsežnega naročila na manjše enote je uporaba institutov sklopov znotraj enotnega postopka javnega naročanja.
Pasti drobljenja pri projektiranju: Faze niso samostojna naročila
Pogosta zmota naročnikov je prepričanje, da pridobivanje projektne dokumentacije poteka korak za korakom in da ob naročilu idejne zasnove (IZP) še ni nujno znano, ali bo projekt sploh realiziran do faze projekta za izvedbo (PZI), zaradi česar naj bi bilo logično, da se projektiranje naroča sukcesivno, skladno s potrebami in časovnim razvojem investicije. Sodišča pa tovrstne argumente redno zavračajo. V zadevi Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. PRp 761/2021 (v zvezi s sodbo Okrajnega sodišča v Ljubljani, opr. št. PR 1805/2020), kjer je občina naročala dokumentacijo za vrtec preko petih ločenih naročilnic (IP, PGD, PZI, PHPP in zunanja ureditev), je sodišče zavzelo stališče, da mora naročnik že ob začetku projekta predvideti vse nujne stroške projektne dokumentacije. Vse faze projektiranja za isti objekt tvorijo funkcionalno in ekonomsko nerazdružljivo celoto. Naročniki morajo zato vrednost vseh faz sešteti (24. člen ZJN-3) in izvesti enoten postopek za vse dele projektne dokumentacije, tudi za manjkrat uporabljene, kot so denimo program za izračun energetske bilance objekta (PHPP).
Podobno je sodišče v zadevi opr. št. PR 1803/2020 (in opr. št. PRp 614/2021) razsodilo, da projektiranje samega objekta (vrtca) in pripadajoče infrastrukture (pokritega parkirišča) ni mogoče obravnavati ločeno. Umetno razbijanje na ločene naročilnice za isto investicijo je eklatanten primer izogibanja transparentnemu postopku.
Razmejitev na različne dele gradnje in odseke ne zdrži pravne presoje
Pri sami izvedbi gradenj naročniki pogosto razdelijo dela glede na stroko (npr. zemeljska dela posebej, asfalterska dela posebej) ali pa istovrstna dela razdelijo na različne geografske lokacije (npr. sanacija ceste na odseku A in sanacija ceste na odseku B).
Sodna praksa tega ne dopušča, zaradi česar takšne delitve, če se ne seštevajo v skupno ocenjeno vrednost, predstavljajo prekršek drobljenja:
V zadevi opr. št. PR 464/2017 je naročnik obnovo kletnih prostorov umetno razdelil na tri sklope- na gradbena dela, obrtniška dela in inštalacijska dela ter jih z vrednostmi tik pod pragom istega dne oddal istemu izvajalcu. Sodišče je to označilo za “šolski primer drobljenja”. Obnova istih prostorov je ena investicija, razmejitev na različne obrti pa je umetna in nedopustna.
V zadevi opr. št. PR 1776/2020 je naročnik za obnovo ceste sklenil dve pogodbi – eno za zemeljska dela in eno za asfalterska dela. Sodišče je ločevanje zavrnilo z utemeljitvijo, da pri gradnji ceste obe vrsti del tvorita nerazdružljivo tehnično in ekonomsko celoto (brez zemeljskih del ni mogoče polagati asfalta).
V zadevi opr. št. PR 1671/2018 pa je sodišče ugotovilo prekršek drobljenja, ko je naročnik v kratkem časovnem razmaku izdal tri ločena povabila za sanacijo različnih lokalnih cest in zidov na istem območju. Ker gre za istovrstna gradbena dela v istem časovnem obdobju in z istim ciljem (ureditev cestne infrastrukture), lokacijska razpršenost ne opravičuje ločenega naročanja. Enako velja za projektiranje različnih odsekov vodovoda (opr. št. PR 441/2020).
Zakonita rešitev je enoten postopek in razdelitev na sklope
Prepoved drobljenja ne pomeni, da mora naročnik celotno projektiranje ali celotno gradnjo oddati enemu samemu (velikemu) izvajalcu. ZJN-3 v 73. členu celo izrecno spodbuja razdelitev velikih javnih naročil na sklope, da se omogoči dostop malim in srednjim podjetjem.
Vendar pa je ključna razlika med nezakonitim drobljenjem in zakonito uporabo sklopov v načinu določitve ocenjene vrednosti in izbiri postopka:
Izračun ocenjene vrednosti: Naročnik mora sešteti ocenjeno vrednost vseh predvidenih sklopov (vseh faz projektiranja ali vseh gradbenih in obrtniških del na objektu).
Izbira postopka: Če skupna vrednost vseh sklopov presega zakonski prag, mora naročnik za celotno investicijo izvesti ustrezen transparenten postopek.
Oblikovanje sklopov: Znotraj tega enotnega razpisa naročnik oblikuje ločene sklope. Naročilo lahko razdeli kvalitativno (Sklop 1: PGD in PZI; Sklop 2: PID), strokovno (Sklop 1: Gradbena dela; Sklop 2: Inštalacije, Sklop 3: stavbna oprema in pohištvo, itd…) ali kvantitativno/lokacijsko (Sklop 1: Odsek A; Sklop 2: Odsek B).
Oddaja ponudb: Ponudniki lahko oddajo ponudbo za en sklop, za več sklopov ali za vse sklope, naročnik pa z vsakim izbranim ponudnikom sklene ločeno pogodbo.
Skrbnost odgovornih oseb
Prekrškovna sodišča poudarjajo, da predstojniki (župani, direktorji zavodov) nosijo objektivno in subjektivno odgovornost za zakonitost poslovanja. Sklicevanje na nepoznavanje prava javnih naročil ali zaupanje v strokovne in pravne službe na sodišču ne zdrži. Podpis serije naročilnic ali pogodb, katerih vrednosti se gibljejo tik pod zakonskimi pragovi, predstavlja jasen indic namernega izogibanja zakonu.
Naročnikom zato svetujemo, naj k planiranju investicij pristopijo celovito. Realna ocena vrednosti celotnega projekta na začetku leta in izvedba krovnega postopka z razdelitvijo na sklope ne zagotavlja le pravne varnosti pred visokimi globami in stranskimi sankcijami izločitve, temveč skozi transparentno konkurenco na trgu dejansko zagotavlja najbolj gospodarno porabo javnih sredstev.
Ste že slišali za NZIA? Če se ukvarjate z javnim naročanjem, je čas, da spoznate to kratico. Gre za evropsko uredbo, ki prinaša pomembne spremembe pri izbiri ponudnikov in pripravi razpisne dokumentacije.
Da bi vam olajšali delo, smo pripravili kratek vodič z odgovori na najpogostejša vprašanja:
Kaj je NZIA?
NZIA (Net-Zero Industry Act oziroma Uredba o neto ničelni industriji) je del evropskega zelenega dogovora. Njen glavni cilj je okrepiti evropsko proizvodnjo tehnologij, ki so ključne za prehod v podnebno nevtralnost. NZIA želi zagotoviti, da EU ne bo preveč odvisna od uvoza iz tretjih in da bodo naši razpisi spodbujali trajnost in odpornost.
Za katere predmete javnega naročila je potrebno upoštevati NZIA?
NZIA se upošteva pri naročanju t.i. neto ničelnih tehnologij, ki so navedene v uredbi. To so npr:
sončne tehnologije (fotovoltaika in toplotna energija),
jedrske tehnologije in trajnostna alternativna goriva, …
Kateri javni naročniki so dolžni spoštovati NZIA?
Uredba zavezuje širok krog subjektov:
Javni naročniki, kot jih opredeljuje splošna zakonodaja o javnem naročanju (npr. državni organi, občine, javni zavodi).
Naročniki na infrastrukturnem področju (npr.energetika, voda, promet, poštne storitve).
Subjekti, ki podeljujejo koncesije.
Ali je predvideno kakšno prehodno obdobje?
Do 30. junija 2026 obveznosti glede trajnosti veljajo le za osrednje nabavne organe (v Sloveniji npr. MJU za skupna javna naročila) in za naročila, katerih vrednost je enaka ali višja od 25 milijonov EUR.
Po 30. juniju pa se krog zavezancev in projektov, za katere velja NZIA močno razširi in velja za vse javne naročnike in vsa naročila nad mejnimi vrednostmi. To v praksi pomeni, da bo potrebno zaveze NZIA spoštovati tudi npr. pri manjših lokalnih projektih.
Kakšne obveznosti ima javni naročnik pri pripravi razpisne dokumentacije?
Pri pripravi razpisa za zgoraj naštete tehnologije naročnik ne sme več gledati zgolj na najnižjo ceno. Upoštevati mora dva ključna pogoja:
Okoljska trajnost: V dokumentacijo mora vključiti minimalne obvezne zahteve glede okoljske trajnosti (npr. kot tehnične specifikacije ali pogoje za izvedbo naročila) in uporabiti vsaj enega od naslednjih pogojev:
socialne klavzule ali klavzule o zaposlovanju;
zahteve glede kibernetske varnosti (skladnost z evropskimi certifikacijskimi shemami);
pogodbeno obveznost za pravočasno dobavo komponent (da se preprečijo motnje v dobavni verigi).
Prispevek k odpornosti: Naročnik mora preveriti, od kod izvira tehnologija. Če več kot 50 % specifične tehnologije v EU prihaja iz ene same tretje države ali se je delež v zadnjih letih hitro povečal, mora naročnik vključiti pogoje, ki spodbujajo diverzifikacijo virov dobave.
Kaj pa določbe o Dražbi o uvajanju novih virov energije (26. člen Uredbe) in Druge javne oblike intervencije (28. člen Uredbe)?
Uporaba omenjenih dveh členov se je začela 30. decembra 2025 in pomeni, da je konec dražb, ki temeljijo le na ceni, subvencije pa morajo dati prednost trajnostnim in “evropskim” proizvodom.
Kam se lahko javni naročniki obrnejo po pomoč?
V Sloveniji je Vlada z uredbo določila, da je pristojni organ za izvajanje nalog enotne kontaktne točke po NZIA Ministrstvo za gospodarstvo, turizem in šport.
SKLEPNO:
Po 30. juniju 2026 NZIA postane vsakdanji del javnega naročanja za vse slovenske naročnike, ki bodo kupovali neto ničelne tehnologije. Naročniki ne bodo več mogli izbirati ponudnika zgolj na podlagi najnižje cene, ampak bodo morali obvezno preverjati tudi okoljsko trajnost in izvor tehnologije (odpornost), ministrstvo usmerjalo in spremljalo izvajanje zahtev iz krovne EU uredbe v slovenski praksi.
Umetniški delež za kulturo je pomemben mehanizem, ki ga ureja Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK).Čeprav ne gre za nov ukrep, se ga v zadnjem času vse bolj omenja, saj zagotavlja, da kultura in umetnost postaneta sestavni del grajenega okolja, kar prispeva h kulturni identiteti in estetski vrednosti javnega prostora, hkrati pa nudi podporo umetniškim ustvarjalcem.
Njegov temeljni namen je sistematično vključevanje umetniških del v javni prostor z obveznim namenjanjem dela vrednosti javnih investicijskih projektov za nakup ali ustvarjanje novih umetniških del.
Proti koncu prejšnjega leta so v veljavo stopile še nekoliko spremenjene in dopolnjene določbe ZUJIK, v obravnavi je nov Pravilnik o izvedbi javnega natečaja za izbiro umetniških del v javnih investicijskih projektih in vprašanja si kar sledijo …
Kdo izvaja ukrep umetniškega deleža?
V javnih investicijskih projektih so to investitorji, ki so zavezanci za javno naročanje po ZJN-3 (npr. država, osebe javnega prava, kot npr. javni skladi, javne agencije, razen organov lokalnih skupnosti (npr. občine) in oseb javnega prava, katerih ustanovitelji so lokalne skupnosti, za katere ukrep velja kot priporočilo in ni zakonsko obvezen.
Kakšno obveznost imajo investitorji?
Da del sredstev, namenjenih za gradnjo ali obnovo objektov v javni lasti, namenijo za opremo teh objektov ali njihove okolice z umetniškimi deli.
Kdaj je potrebno izvesti ta ukrep?
Pri načrtovanju in izvajanju vseh javnih investicij v novogradnje ali obnove nepremičnin v javni lasti, financiranih ali sofinanciranih z javnimi sredstvi in projektov javno zasebnega investicijskega partnerstva, za katere je v skladu z Gradbenim zakonom (GZ-1), potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje.
Ali veljajo kakšne izjeme?
Seveda. Ukrepa ni treba izvesti, če se investicija nanaša na muzeje ali galerije s področij vizualnih in intermedijskih umetnosti ter arhitekture in oblikovanja, službena stanovanja, počitniške enote, mejne prehode ali gospodarsko javno infrastrukturo, razen zelenih in drugih javnih površin ter z gospodarsko javno infrastrukturo povezanih nepremičnin, ki so javno dostopne.
Kakšna je višina sredstev, ki jih je potrebno nameniti za umetniški delež za kulturo?
Odvisno od vrednosti investicije. Višina deleža se določi glede na vrednost naročenih gradbenih, obrtnih in inštalacijskih del (GOI del), in sicer:
pri investicijah, pri katerih javno financiranje ali sofinanciranje znaša manj kot 10.000.000 EUR, se za umetniški delež nameni najmanj 1,25 % vrednosti GOI del.
Če bi bilo po izračunu za izvedbo ukrepa na voljo manj kot 2.000 EUR, izvedba ukrepa ni obvezna.
pri investicijah, pri katerih javno financiranje ali sofinanciranje znaša med 10.000.000 EUR in 17.500.000 eurov, se za umetniški delež nameni najmanj 1 % vrednosti GOI del.
pri investicijah, pri katerih javno financiranje ali sofinanciranje znaša več kot 17.500.000 eurov, lahko investitor za umetniški delež nameni manj kot 1 % vrednosti GOI del, a ne manj kot 175.000 eurov.
Zakonsko določeni del sredstev se lahko nameni tudi za stroške izvedbe postopkov, povezanih z ukrepom umetniškega deleža v javnih investicijskih projektih (natečaj za umetniška dela, avtorski honorarji članom komisije, stroški postavitve), in stroške morebitnih potrebnih ukrepov varstva kulturne dediščine v zvezi z nepremičnino, ki je predmet javne investicije.
Obstajajo kakšni pogoji glede porabe sredstev?
Najmanj 80 % sredstev mora biti namenjenih neposredno za odkup del in nagrade avtorjem. Če je za ukrep na voljo manj kot 15.000 EUR, se za odkup in nagrade nameni najmanj 70 % sredstev. V primeru, da je nepremičnina kulturni spomenik, se lahko sredstva v celoti porabijo za ukrepe varstva kulturne dediščine na tem objektu.
Kako se pa ukrep izvede?
ZUIJK predvideva formaliziran postopek za izvedbo ukrepa, ki je podrobneje opredeljen v 79.b, 79.c in 79. č členu zakona.
Na kratko pa takole:
Ukrep mora biti umeščen v dokument identifikacije investicijskega projekta.
Investitor mora o nameravani izvedbi ukrepa pred objavo javnega natečaja in po njegovem zaključku obvestiti Ministrstvo za kulturo.
Umetniška dela se izberejo v postopku javnega natečaja.
Javni natečaj izvede investitor v sodelovanju s strokovno komisijo za izbiro umetniških del, večino katerih sestavljajo strokovnjaki s seznama Ministrstva za kulturo.
Javni natečaj vsebuje najmanj naslednje elemente: arhitekturne podlage oziroma načrte, ki celovito predstavijo lokacijo, predmet natečaja, najvišjo končno vrednost umetniškega dela in znesek nagrad avtorjem.
Pri pripravi in izvedbi javnega natečaja morajo biti upoštevana načela enakopravnosti, konkurence, strokovnosti, neodvisnosti in nepristranskosti strokovne komisije za izbiro umetniških del, načelo javnosti in določbe veljavnega pravilnika.
Investitor sklene pogodbo o izvedbi oziroma odkupu predlaganega umetniškega dela s prvouvrščenim avtorjem ali več avtorji, če višina sredstev to omogoča in če tako predlaga strokovna komisija.
Kam se postavijo umetniška dela?
Dela se umestijo v javno dostopne prostore objekta. Če investicija ne vključuje javno dostopnih prostorov, se dela umestijo na javne površine v neposredni okolici ali na javne površine druge osebe javnega prava (ob njenem soglasju).
Ali obstaja kakšen rok, v katerem morajo investitorji izvesti ta ukrep?
Da. Ukrep mora biti v celoti izveden pred začetkom uporabe nepremičnine, v zvezi s katero se izvaja javna investicija, kadar to zaradi razlogov, na katere investitor ne more vplivati, ni mogoče, pa najkasneje v enem letu po začetku uporabe te nepremičnine.
So predvidene kakšne sankcije?
Neizvedba ukrepa ali kršitev pravil o višini sredstev in postopku natečaja se šteje za prekršek, za katerega so predvidene globe za odgovorne osebe investitorja.
Z uveljavitvijo Zakona o pravici do zimskega regresa (ZPZR[1]) se je slovenski delovnopravni okvir razširil za novo, neobhodno materialno pravico zaposlenih. Delavci so z novim zakonom pridobili pravico do izplačila v višini 50 % minimalne plače, kar za podjetja pomeni neposreden in nepredviden finančni poseg. Čeprav je zakonodajalec v 4. in 5. členu ZPZR predvidela določene davčne olajšave za ublažitev obremenitve, uvedba tega prejemka za delodajalce še vedno predstavlja opazen skok v stroških dela. Ta zakonodajna novost je še posebej obremenjujoča za t. i. delovno intenzivne panoge – denimo storitve varovanja, čiščenja prostorov in upravljanja nepremičnin. V teh sektorjih namreč stroški osebja predstavljajo glavno komponento pri oblikovanju prodajne cene storitve. Posledično se izvajalci soočajo s kompleksno pravno dilemo: na kakšen način in v kakšnem obsegu lahko te nepredvidene izdatke, ki jih ob pripravi ponudb niso mogli vključiti v kalkulacijo, uveljavljajo do svojih naročnikov, zlasti v rigidnem okviru javnonaročniških pogodb.
Razkorak med izvajalci in regulatorjem pri vprašanju povišanja cen
Uvedba zimskega regresa po ZPZR je v slovenski poslovni prostor prinesla precejšnjo mero negotovosti, zlasti na področju javnih naročil. Medtem ko izvajalci v delovno intenzivnih panogah upravičeno opozarjajo na nepredviden stroškovni pritisk, se na strani države oblikuje izrazito restriktivno stališče, ki omejuje možnost prilagoditve pogodbenih cen. V praksi smo priča soočenju dveh povsem različnih pogledov. Na eni strani so gospodarski subjekti, ki izpostavljajo, da nova zakonska obveznost ruši ekonomsko ravnovesje že sklenjenih pogodb. Na nasprotni strani pa Direktorat za javno naročanje (MJU) v svojih tolmačenjih[2] poskuša vnaprej zamejiti kakršna koli pričakovanja po povišanju plačil. Po njihovem mnenju določbe ZPZR ne predstavljajo okoliščin, ki jih skrben naročnik ne bi mogel vnaprej predvideti v smislu 95. člena ZJN-3[3]. Še več, regulator zavzema stališče, da v primerih, ko stroški postanejo nevzdržni, rešitev ni v modifikaciji cene, temveč izključno v razvezi pogodbe na podlagi spremenjenih okoliščin po 112. členu OZ[4].
Zakaj zimski regres ni »običajno« tveganje?
Izvajalci takšni interpretaciji utemeljeno ugovarjajo. Zimski regres namreč ni le rutinska uskladitev stroškov dela ali predvidljiv dvig minimalne plače. Gre za kvalitativno nov institut – obvezen trinajsti prejemek, ki je bil uveden hipno in brez predhodnih sistemskih najav. Za razliko od minimalne plače, kjer so trendi rasti vnaprej znani, uvedba povsem nove materialne pravice sredi proračunskega leta predstavlja zunajsistemski šok, ki ga izvajalci ob oddaji ponudb objektivno niso mogli vračunati v svojo ceno.
Dvoličnost proračunskega financiranja
Močan argument proti restriktivnemu stališču države izhaja iz same vsebine ZPZR. Zakonodajalec je namreč v samem zakonu priznal, da javni sektor tega novega stroška ne more absorbirati znotraj obstoječih omejitev, zato je zanj zagotovil dodatna sredstva iz proračuna. S tem ko je država za lastne organe in zavode pripoznala finančno nevzdržnost novega stroška, je pravno težko zagovarjati tezo, da za zasebne izvajalce isti strošek predstavlja zgolj »normalno poslovno tveganje«. Takšna diferenciacija vodi v očitno nesorazmerje, kjer zasebni sektor nosi breme socialne politike države brez možnosti za pravično uravnoteženje pogodbenih dajatev.
Pravni vidiki uveljavljanja povišanj
Pri pogodbah, ki so nastale v okviru javnih naročil, se ponudniki ob uveljavljanju dodatnih stroškov srečajo z dvostopenjsko pravno preverbo. Za uspešno spremembo cene morata biti hkrati izpolnjena dva pogoja:
Civilnopravna podlaga: Po OZ mora obstajati utemeljen razlog za prilagoditev plačila ali za razvezo razmerja.
Javnopravni okvir: Po ZJN-3 mora sprememba ustrezati enemu od dopustnih primerov modifikacij iz 95. člena, sicer naročnik aneksa ne sme podpisati, četudi bi mu civilno pravo to dopuščalo.
Podjemna pogodba in mehanizmi povišanja plačila
Večina storitev v delovno intenzivnih panogah (varovanje, čiščenje, upravljanje) se pravno kvalificira kot podjemna pogodba. V teh primerih sta ključni določbi 642. in 643. člena OZ. Pomembno je opozoriti, da OZ pri teh pogodbah ne govori o »ceni del«, temveč uporablja termin »plačilo«.
Zakon v 643. členu ločuje dve bistveni situaciji pri dogovarjanju plačila:
Izračun z izrecnim jamstvom: Izvajalec jamči za točnost predračuna in povišanja praviloma ne more zahtevati.
Izračun brez izrecnega jamstva: Če se med izvajanjem izkaže, da je povišanje stroškov neizogibno, mora podjemnik naročnika nemudoma pisno obvestiti. Če to obvestilo zamudi, po zakonu izgubi pravico do uveljavljanja višjega plačila.
Za razliko od gradbenih pogodb, kjer obstajajo specifični mehanizmi za povišanje cen zaradi rasti stroškov, pri klasičnih storitvenih pogodbah OZ nima avtomatizma. Zato se moramo zanesti na splošna pravila o denarnih obveznostih (nominalizem in valorizacija po 371. in 372. členu OZ) ali na institut spremenjenih okoliščin.
Jamstvo za izračun vs. fiksna cena
V praksi se pogosto zamenjuje pojem fiksne cene z jamstvom za izračun. Sodna praksa opozarja, da izrecnega jamstva za pravilnost izračuna ni dopustno domnevati zgolj zato, ker je izvajalec strokovnjak. Takšno jamstvo mora biti v pogodbi dogovorjeno jasno in nedvoumno, podobno kot klavzula »ključ v roke«.
Bistvena razlika je naslednja:
Fiksna cena običajno ščiti pred tržnimi nihanji in inflacijo skozi čas.
Jamstvo za izračun pa pomeni, da izvajalec prevzame tveganje za lastno napako pri oceni potrebnih ur, števila delavcev ali materiala.
Zimski regres kot neizogibna prekoračitev stroškovne osnove
Za pravilno uveljavljanje zahtevkov zaradi ZPZR je ključna ugotovitev, v katero pravno kategorijo ta strošek sploh sodi. Čeprav bi kdo pomislil na valorizacijo denarnih obveznosti, zimski regres ne predstavlja splošnega padca vrednosti denarja (inflacije). Gre za specifičen zakonodajni šok, ki neposredno spremeni osnovni element kalkulacije – strošek delovne ure.
Ker je izvajalec svojo ponudbo pripravil na podlagi takrat veljavnih predpisov, je z uveljavitvijo novega zakona njegov prvotni izračun postal neustrezen. Menim, da je zato zimski regres pravilneje obravnavati kot neizogibno prekoračitev izračuna po 643. členu OZ. To izvajalcem daje močno pravno orodje: pod pogojem, da niso podali izrecnega jamstva za pravilnost izračuna in da so naročnika o povišanju stroškov nemudoma obvestili, lahko zahtevajo prilagoditev plačila zaradi nepredvidenega regulatornega posega države.
Spremenjene okoliščine kot varnostni mehanizem pogodbenega prava
Pri analizi vpliva zimskega regresa na pogodbena razmerja bi bilo napačno, če bi se omejili zgolj na vprašanje valorizacije (371. in 372. člen OZ) ali pravil o prekoračitvi predračuna (643. člen OZ). Takšno razmišljanje namreč ustvarja navidezno dilemo, ki zanemari najmočnejše orodje za vzpostavitev pravičnosti v obligacijskih razmerjih – splošni institut spremenjenih okoliščin (112.–115. člen OZ)[5].
Hierarhično nadrejenost tega instituta celo najstrožjim podjemnim dogovorom potrjuje sam OZ. Drugi odstavek 643. člena OZ namreč izrecno določa, da niti izvajalčevo jamstvo za pravilnost izračuna ne preprečuje uporabe pravil o spremembi ali razvezi pogodbe zaradi spremenjenih okoliščin. V pravni praksi se prav ta institut izkaže za najprimernejšo pot za naslavljanje novih stroškov, ki izvirajo iz zakonodaje, kadar v pogodbi ni ustreznih prilagoditvenih klavzul. Uvedba zimskega regresa po ZPZR je klasičen primer oblastnega akta (factum principis), ki ga stranki ob sklenitvi razmerja objektivno nista mogli predvideti ali nanj vplivati. Takšen poseg povzroči tako drastično porušitev ekonomske vzajemnosti, da bi bilo vztrajanje pri prvotnem plačilu v nasprotju z načelom pravičnosti. To pomeni, da pravna podlaga za zahtevo po prilagoditvi obstaja neodvisno od tega, ali je bila v pogodbi dogovorjena fiksna cena ali jamstvo za izračun. Tudi če bi naročnik trdil, da je izvajalec prevzel določena tveganja, se ne more izogniti dejstvu, da oblastni poseg države presega meje običajnega poslovnega rizika.
Štirje stebri utemeljitve za uporabo 112. člena OZ
Prepričana sem, da uvedba zimskega regresa ustreza vsem zakonskim kriterijem za uporabo instituta spremenjenih okoliščin. Vrhovno sodišče RS je že večkrat poudarilo, da mora gospodarstvenik računati na običajna tržna nihanja, povsem drugače pa je, ko gre za izredne premike, ki povzročijo očitno nesorazmerje med pogodbenimi dajatvami[6]. Pri presoji se uporablja standard skrbnosti dobrega gospodarstvenika, argumentacijo za zimski regres pa lahko strnemo v štiri ključne točke:
Zunanja in neizogibna narava posega
Gre za prisilen normativni ukrep, ki je popolnoma neodvisen od poslovnih odločitev izvajalca. Obveznost izplačila regresa ne izvira iz podjetniške strategije ali kolektivnih pogajanj, temveč je neposredno zapovedana z zakonom pod grožnjo sankcij. Gre torej za objektivno okoliščino, ki neusmiljeno posega v stroškovno podstat pogodbe od zunaj.
Časovna nepredvidljivost ukrepa
Skrbnost dobrega gospodarstvenika ne more obsegati dolžnosti predvidevanja ad hoc političnih intervencij, ki uvajajo povsem nove materialne pravice. Pri pogodbah, sklenjenih pred začetkom zakonodajnega postopka ZPZR, je utemeljeno trditi, da izvajalec tega stroška ob oblikovanju cene ni mogel in ni bil dolžan upoštevati. Pravo ne zahteva jasnovidnosti, temveč skrbno presojo na podlagi takrat dostopnih indikatorjev v pravnem redu.
Ekstremna intenziteta finančnega vpliva
V delovno intenzivnih sektorjih, kjer marže komaj pokrivajo stroške, lahko nova zakonska obveznost v višini polovice minimalne plače na zaposlenega pomeni takojšen prehod v negativno ekonomiko. Ko povišanje stroškov preseže običajen poslovni rizik in ogrozi samo bistvo ekvivalentnosti dajatev, nastopi trenutek za uporabo 112. člena OZ. Vztrajanje pri stari ceni bi pomenilo, da izvajalec s svojo substanco neupravičeno subvencionira javno storitev.
Kvalitativna ločnica od običajnih tržnih sprememb
Zimski regres ni le variacija obstoječih stroškov (kot npr. inflacija), temveč povsem nova kategorija prejemka, ki je bila uvedena koncentrirano in s takojšnjim učinkom. Izrednost situacije nenadno potrjuje tudi država sama: v samem besedilu ZPZR je priznala, da javni sektor tega bremena ne more nositi sam, zato je zanj zagotovila izredna sredstva iz proračunske rezerve. Če država pripoznava finančno nevzdržnost ukrepa za lastne subjekte, je pravno nevzdržna teza, da bi morali zasebni izvajalci isti strošek absorbirati kot »običajno tveganje«.
Zakaj je sklenitev aneksa po 95. členu ZJN-3 dopustna?
Ko ugotovimo, da uvedba zimskega regresa izpolnjuje pogoje za prilagoditev pogodbenih obveznosti po civilnem pravu (OZ), se moramo posvetiti še preizkusu v okviru zakonodaje o javnem naročanju. Ključno vprašanje je, kako tesno sta povezana kriterija nepredvidljivosti po Obligacijskem zakoniku in po ZJN-3.
V pravnem smislu je neločljivo povezano: če določen dogodek ocenimo kot dovolj nepredviden, da opravičuje razvezo pogodbe po 112. členu OZ, je težko zagovarjati tezo, da ta isti dogodek ni nepredvidljiv v okviru javnonaročniške določbe o dopustnih spremembah (95. člen ZJN-3). Standard nepredvidljivosti ne more biti dvojen – nemogoče je, da bi bila določena okoliščina hkrati nepredvidljiva za prenehanje pogodbe in predvidljiva za njeno prilagoditev.
Poleg tega prilagoditev cene zaradi zimskega regresa ne posega v naravo samega javnega naročila. Ne gre za spreminjanje vsebine storitve, temveč za nujno ekonomsko uravnoteženje postavk, ki so se zaradi regulatornega posega spremenile. Ob tem finančni učinek povišanja v veliki večini primerov ne bo presegel zakonsko določenega 30-odstotnega limita vrednosti prvotnega naročila. S tem so vsi formalni pogoji za sklenitev aneksa k pogodbi o izvedbi javnega naročila izpolnjeni.
Pravna analiza mnenja DJN
Sklicevanje na pretekla stališča DJN- dvig minimalne plače
Pravna analiza stališča Direktorata za javno naročanje (DJN) razkriva precejšnjo stopnjo rigidnosti, ki je v nasprotju s temeljnimi načeli obligacijskega prava. Direktorat se v svojem tolmačenju uvodoma sklicuje na pretekle stališča, zlasti na tolmačenje v zvezi z dvigom minimalne plače iz leta 2019, kar je v primeru zimskega regresa po ZPZR povsem neustrezno in pravno zgrešeno. Dvig minimalne plače predstavlja postopno prilagajanje že obstoječega in uveljavljenega instituta, zimski regres pa je povsem nov pravni institut – dodatna, zakonsko obvezna materialna pravica, ki ga slovenski pravni red v takšni obliki doslej ni poznal. Za skrbnega gospodarstvenika je nepredvidljivost uvedbe popolnoma nove kategorije stroška dela bistveno večja kot nepredvidljivost višine že obstoječe postavke. Pri dvigih minimalne plače država praviloma tudi ne sprejema posebnih interventnih zakonov, ki bi proračunskim uporabnikom avtomatično in neposredno zagotavljali dodatna namenska sredstva iz rezerve za pokritje tega stroška. Prav tako je dvig minimalne plače rezultat predvidenih zakonskih formul in dolgotrajnih pogajanj v okviru Ekonomsko-socialnega sveta, uvedba zimskega regresa pa je bila sprejeta kot nenaden, politično motiviran socialni ukrep sredi oziroma proti koncu leta, z neposrednim učinkom na tekoče proračunsko leto.
Kakšna bi morala biti zakonska sprememba, da bi izpolnila pogoje iz ZJN-3?
Nadalje Direktorat zapiše: »Vsaka zakonska novost ali sprememba, ki vpliva oziroma povzroči nastanek novega stroška, morebitne nove dajatve ali prispevka, ne more predstavljati takšne okoliščine, ki bi lahko pomenila nastanek tako zelo spremenjenih okoliščin, da pogodbe ne bi bilo več mogoče ohraniti v veljavi, zaradi česar bi izvajalci lahko terjali spremembo pogodbe.« Zdi se, kot da po mnenju DJN nobena zakonska sprememba, ne glede na njeno vsebino, težo ali trenutek sprejetja, ne more predstavljati relevantne spremenjene okoliščine. Takšna pavšalna in vnaprejšnja izključitev zakonskih sprememb iz instituta spremenjenih okoliščin je pravno nevzdržna, saj de facto izničuje institut ukrepa oblasti (factum principis), ki je v pravni teoriji in sodni praksi uveljavljen kot primer nepredvidenega dogodka, ki lahko poruši pogodbeno ekvivalenco. V sodni praksi se tako kot razlog uveljavljanja spremenjenih okoliščin pojavljajo ukrepi oblasti, kot je denimo dvig neprofitne najemnine[7] ali pa uvedba (novega) DDV[8].
Če bi sledili logiki DJN, bi to pomenilo, da je tveganje zakonodajne dejavnosti države v celoti in neomejeno na strani izvajalca. Vendar pa standard skrbnosti dobrega gospodarstvenika, na katerega se DJN sklicuje, ne pomeni, da mora izvajalec v svojo ceno vračunati vsakršen, tudi najbolj eksotičen ali nenaden zakonski poseg, ki ga v času oddaje ponudbe sploh še ni bilo v pravnem redu ali v razumni javni razpravi. DJN s svojo dikcijo zanemari vprašanje intenzitete posega, glede na to, da ni vsaka zakonska sprememba enaka. Obstaja bistvena razlika med postopnim dvigom stopnje davka, s katerim gospodarstvo lahko računa, in nenadno uvedbo novega, obveznega denarnega prejemka v višini polovice minimalne plače, ki neposredno in masovno obremeni stroškovno strukturo storitvenih pogodb.
O kakšni spremembi ekonomskega ravnotežja v korist izvajalca piše DJN?
Posebej kritično obravnavo zasluži tudi naslednja dikcija DJN: »Glede na določila ZJN-3 tako ocenjujemo, da sprememba pogodbe v delu, ki opredeljuje dogovorjeno ceno, zaradi izplačila zimskega regresa, če ta ni bila predvidena vnaprej, načeloma ni utemeljena, saj takšna sprememba tudi spreminja ekonomsko ravnotežje pogodbe v korist izvajalca na način, ki ni bil predviden v prvotni pogodbi.« Takšna argumentacija Direktorata trči ob dva temeljna pravna problema, ki razgaljata pavšalnost njihovega zaključka.
Prvi pravni problem je očitno nerazumevanje instituta ekonomskega ravnotežja, ko DJN v svojem tolmačenju postavi povsem pavšalen in ekonomsko neobstoječ zaključek, da povišanje cene zaradi zimskega regresa spreminja ravnotežje »v korist izvajalca«. Ne pojasni, kako je prišlo do takšnega pavšalnega zaključka. Resnica je ravno nasprotna. Ekonomsko ravnotežje pogodbe se je porušilo v trenutku uveljavitve ZPZR, in sicer v škodo izvajalca, saj se je stroškovni del njegove kalkulacije nepredvideno povečal, medtem ko je plačilo ostalo nespremenjeno. Prilagoditev cene, ki bi odražala zgolj in izključno dejanski dodatni strošek zimskega regresa, ne ustvarja nikakršne koristi ali dodatnega dobička za izvajalca, temveč zgolj vzpostavlja porušeno prvotno ravnotežje. Cilj takšne spremembe ni obogatitev izvajalca, temveč preprečitev njegovega neupravičenega oškodovanja zaradi oblastnega akta. Trditev DJN, da vrnitev na prvotno maržo (oziroma preprečitev izgube) pomeni spremembo »v korist izvajalca«, je zato strokovno zgrešena in v nasprotju z bistvom instituta spremenjenih okoliščin.
Drugi problem je poudarek na tem, da sprememba ni dopustna, »če ni bila predvidena vnaprej«. Tukaj se Direktorat ujame v logični paradoks. Kako bi lahko izvajalec ali naročnik v pogodbi vnaprej predvidela določbo o zimskem regresu, če pa gre za zakonodajni ukrep, ki je bil sprejet hipno, nepredvideno in brez kakršnih koli predhodnih sistemskih napovedi? Standard vnaprejšnje predvidljivosti, ki ga zahteva DJN, bi od izvajalcev zahteval jasnovidnost glede prihodnjih političnih odločitev države.
Če bi izvajalci morali vnaprej predvideti vsakršen možen nov zakonski strošek, bi institut »nepredvidljivih okoliščin« iz 3. točke prvega odstavka 95. člena ZJN-3 v celoti izgubil svoj pomen. Ta določba je v zakon vključena prav zato, da naslovi situacije, ki jih ni bilo mogoče predvideti vnaprej in za katere v pogodbi posledično ni (in ne more biti) vnaprejšnjih klavzul. DJN s svojim vztrajanjem pri vnaprejšnji predvidljivosti dejansko izničuje varnostni mehanizem, ki ga je zakonodajalec predvidel za zaščito pogodbenih strank pred nepredvidenimi stroškovnimi šoki.
Razveza pogodbe da, povišanje cene ne?
Vrhunec absurdnosti in logičnega protislovja tolmačenja Direktorata pa predstavlja njihov predlog rešitve: »V primerih torej, ko pogodba povišanja cen ne ureja in sprememba pogodbe tudi glede na 95. člen ZJN-3 ni mogoča, povišanje pa predstavlja tako visoko vrednost, da bi bilo pogodbo nepravično ohraniti v veljavi (112. člen OZ), lahko izvajalec predlaga razvezo pogodbe.«
Takšen nasvet Direktorata ni le pravno zmoten, temveč je v svojem bistvu ekonomsko neracionalen in operativno škodljiv za javni sektor. Razgalja namreč popoln logični vakuum, v katerega se je ujela Država, ko poskuša s pritiski na naročnike preprečiti upravičena povišanja plačil.
DJN s tem predlogom dejansko priznava, da so okoliščine uvedbe zimskega regresa nepredvidljive in tako intenzivne, da bi bilo nepravično vztrajati pri prvotni pogodbi. Če so pogoji za razvezo po 112. členu OZ po stališču DKN očitno izpolnjeni, potem je po isti logiki nujno izpolnjen tudi pogoj nepredvidljivosti iz 95. člena ZJN-3. DJN pa naročnike sili v najbolj radikalno in uničujočo rešitev – prenehanje pogodbenega razmerja. Pri tem povsem prezre četrti odstavek 112. člena OZ, ki izrecno določa, da se pogodba ne razveže, če druga stranka ponudi ali privoli, da se ustrezni pogodbeni pogoji pravično spremenijo. Zakon torej daje prednost ohranitvi pogodbe s pravično prilagoditvijo, DJN pa to zakonsko preferenco samovoljno in v nasprotju z obligacijskimi načeli povozi. Ko torej DJN zapiše, da izvajalec lahko predlaga razvezo po 112. členu OZ, ker je pogodbo »nepravično ohraniti v veljavi«, s tem neizogibno in nepreklicno prizna, da so izpolnjeni pogoji iz 112. člena OZ. Prvi in ključni pogoj uporabe tega člena namreč je, da gre za okoliščine, ki jih stranka ob sklenitvi pogodbe ni mogla predvideti. Če DJN torej dopusti razvezo, s tem implicitno potrdi, da je okoliščina nepredvidljiva. S tem pa se avtomatično odprejo vrata 3. točki prvega odstavka 95. člena ZJN-3, ki za dopustnost aneksa zahteva isto nepredvidljivost okoliščin.
Predlog DJN, naj se pogodba raje razveže, je za proračun dejansko slabši od priznanja povišanja cene. Razveza pogodbe namreč pomeni, da mora naročnik izvesti nov postopek javnega naročanja. V trenutnih tržnih razmerah, kjer so se stroški energentov, materiala in dela splošno povišali, bo nova ponudbena cena na trgu skoraj zagotovo bistveno višja od prvotne cene, povečane za strošek zimskega regresa. Naročnik bo torej zaradi varovanja integritete prvotnega naročila na koncu plačal več, kot bi plačal z odobritvijo aneksa, hkrati pa bo obremenjen s stroški in tveganji novega postopka.
Morda najbolj neodgovoren del stališča DJN pa je vprašanje kontinuitete izvajanja storitev. Če se pogodba za čiščenje bolnišnice, varovanje ključne infrastrukture ali upravljanje ključne infrastrukture razveže, kdo bo te storitve izvajal v vmesnem času? Postopek novega javnega naročanja traja mesece, upoštevaje morebitne zahtevke za revizijo celo pol leta ali več. DJN na to ključno vprašanje nima odgovora. Naročniki bi bili prisiljeni v interventna naročila ali postopke s pogajanji brez predhodne objave zaradi »skrajne nujnosti«, kar spet povzroča nezakonito stanje in kršitve ZJN-3. povzroča višje stroške in manjši nadzor nad porabo javnih sredstev.
Ista okoliščina je potrebna za razvezo in za spremembo
Če DJN trdi, da uvedba zimskega regresa ni nepredvidljiva okoliščina po 3. točki prvega odstavka 95. člena ZJN-3, potem ta isti zimski regres ne more biti podlaga za nobeno modifikacijo pogodbe, niti za njeno predčasno sporazumno prekinitev. Če bi naročnik in izvajalec sklenila sporazum o predčasnem prenehanju pogodbe zgolj zato, ker je izvajalcu nastal strošek z zimskim regresom, bi s tem dejansko spremenila trajanje pogodbe (skrajšala njeno veljavnost) zaradi okoliščine, ki po mnenju DJN ni dopustna. Po tej rigidni logiki bi bil takšen sporazum o prenehanju nezakonit aneks, saj bi spremenil bistven element javnega naročila (čas trajanja) brez ustrezne podlage v 95. členu ZJN-3.
Direktorat naročnikom predlaga razvezo pogodb, ne da bi pojasnil, da bi se takšno skrajšanje pogodbe brez izredno močne in nepredvidljive podlage štelo za bistveno spremembo pogodbe po četrtem odstavku 95. člena ZJN-3. Skrajšanje pogodbe v škodo naročnika (ker mora iskati novega, dražjega izvajalca) bi v revizijskem postopku težko zdržalo presojo, če bi hkrati trdili, da razlog za to skrajšanje (zimski regres) sploh ni nepredvidljiv dogodek.
Celotno tolmačenje Direktorata se tako izkaže za nevarno igro s pravno varnostjo in stabilnostjo javnih storitev. Namesto da bi izvajalcem in naročnikom podali jasna merila za dokumentirano in sorazmerno povišanje cen, ki bi ohranilo pogodbeno ravnotežje, jih silijo v razveze pogodb, ki državi povzročajo le operativni kaos in dodatne finančne obremenitve. Takšno stališče, ki razvezo dovoljuje, spremembo cene za isto okoliščino pa prepoveduje, ni nič drugega kot pravni konstrukt, ki nima podlage v obligacijskem pravu in ne služi javnemu interesu. Njihov predlog razveze je v resnici posreden dokaz, da je sprememba cene dopustna. Če je nek dogodek dovolj močan, da razveže celotno pogodbo, je po vseh pravnih in ekonomskih pravilih več kot dovolj močan, da utemelji prilagoditev zgolj enega njenega elementa – cene. Vztrajanje pri nasprotnem ni pravna argumentacija, temveč proračunska dogma, ki pod krinko skrbnosti sili naročnike v nezakonita ravnanja in operativno tvegana razvezo pogodb.
Stališče DJN ni zavezujoče za nikogar
Ob koncu analize stališča DJN ni odveč poudariti, da stališče DJN ni pravno zavezujoč akt in ne veže nikogar. Ministrstvo za javno upravo (MJU) namreč nima položaja zakonodajalca, njegova stališča pa ne narave predpisa. Noben subjekt v Republiki Sloveniji na tovrstna stališča ni vezan, še manj pa ga je mogoče prisiliti, da jih upošteva. MJU je pristojno zgolj za podajo splošnih neobvezujočih razlag določb javnonaročniške zakonodaje. Nima pa nobene pristojnosti za podajanje razlag, povezanih z OZ, niti nima pooblastila za dajanje avtentičnih razlag katerekoli zakonodaje. Ker ta stališča niso objavljena v Uradnem listu RS, zanje ne nastopi niti fikcija seznanjenosti, prav tako pa nimajo moči splošnega in abstraktnega pravnega akta.
V ustavni demokraciji, utemeljeni na načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave RS), je meja med vejami oblasti jasna. Splošno sprejeto načelo pravne države določa, da je državi dovoljeno samo tisto, kar je izrecno predpisano. Državni organi smejo ukreniti le tisto, kar je v okviru njihovih pristojnosti, med katerimi pa zagotovo ni podajanja zavezujočih razlag splošnih pravnih aktov. Zakone in druge predpise z obvezno močjo za konkretne primere razlaga izključno sodišče, kar je že večkrat poudarilo tudi Vrhovno sodišče RS.
Zgovoren je primer iz leta 2018, ko je Državni zbor sprejel avtentično razlago glede pogoja koneksnosti terjatev po 631. členu OZ. Vrhovno sodišče je takrat odločilo, da celo takšna avtentična razlaga za sodišča ni zavezujoča, saj je razlaga zakonov za odločanje v konkretnih primerih naloga sodne veje oblasti. Če torej niti formalna avtentična razlaga zakonodajalca ne veže sodišč, toliko manj takšno moč pripisujemo neformalnim stališčem ministrstva, ki niso bila sprejeta po nobenem poslovniško urejenem postopku.
Kako naj postopajo izvajalci?
Izvajalci, ki se soočajo z nepredvidenim stroškom zimskega regresa, morajo ravnati s stopnjo skrbnosti, ki jo zahteva OZ in ne zgolj slediti nezavezujočim, proračunsko motiviranim stališčem ministrstva. Če izvajalec želi ohraniti pravico do povišanja plačila, mora slediti natančnemu pravnemu protokolu, ki temelji na kumulativnem izpolnjevanju civilnopravnih in javnopravnih pogojev.
Prvi korak je takojšnja pisna notifikacija nastopa spremenjene okoliščine, saj tako 3. odstavek 643. člena OZ (prekoračitev izračuna z izrecnim jamstvom), kakor tudi 113. člen OZ (notifikacija o spremenjenih okoliščinah) zahtevata, da takoj, ko nastopi okoliščina, ki povzroči neizogibno prekoračitev stroškov izvedbe, mora izvajalec naročnika o tem nemudoma pisno obvestiti. Hkrati z obvestilom lahko poda zahtevek za povišanje pogodbene vrednosti pogodbe.
Izvajalec mora pripraviti specifikacijo, ki dokazuje neposredno ekonomsko zvezo med novim zakonom in konkretno pogodbo, katerega namen je dokazati, da povišanje cene odraža izključno dejanski prirast stroška dela zaradi ZPZR in ne vključuje povečanja marže ali drugih stroškov. Zahtevek v finančnem delu zato ne sme biti pavšalen.
V zahtevku mora izvajalec tudi argumentirati, zakaj ob sklenitvi pogodbe (ali oddaji ponudbe) uvedba zimskega regresa ni bila predvidljiva ter izkazati, da bi bilo vztrajanje pri prvotni ceni očitno nepravično. Na podlagi ugotovljenih nepredvidenih okoliščin mora izvajalec naročniku predlagati sklenitev aneksa in sicer iz razloga, ker je zaradi spremenjenih okoliščin pogodba postala nevzdržna in da je edina alternativa razvezi pravična prilagoditev cene. Naročnika je treba opozoriti na njegovo dolžnost ravnanja kot dober gospodar, ki mu narekuje ohranitev obstoječe (cenejše) pogodbe namesto drage in tvegane razveze. Če naročnik kljub vsem argumentom zavrne prilagoditev pogodbene vrednosti in vztraja pri fiksni ceni ali sili v razvezo, mora izvajalec shraniti vso korespondenco. Ta bo ključna v morebitni tožbi na razvezo pogodbe.
Razveza pogodbe zaradi spremenjenih okoliščin po 112. členu OZ namreč ne nastopi avtomatično z dnem nastanka okoliščine ali s preprosto enostransko izjavo prizadete stranke. Sodna praksa Vrhovnega sodišča RS in Višjih sodišč dosledno izhaja iz stališča, da pogodba zaradi spremenjenih okoliščin ne preneha sama po sebi. Gre za oblikovalno pravico, kar pomeni, da prizadeta stranka ne more pogodbe razvezati zgolj z enostransko zunajsodno izjavo, če druga pogodbena stranka s tem ne soglaša. V primeru spora mora prizadeta stranka (izvajalec) za dosego učinka razveze obvezno vložiti oblikovalno tožbo (ali nasprotno tožbo v okviru obstoječega spora), s katero od sodišča zahteva, da to s sodbo razveže pogodbeno razmerje.
Stranka, ki se želi razbremeniti pogodbenih obveznosti, mora torej postaviti ustrezen oblikovalni zahtevek. Če izvajalec zgolj neha izpolnjevati pogodbo v prepričanju, da je ta zaradi zimskega regresa razvezana, naročnik pa razvezi oporeka, pogodba pravno še vedno ostaja v veljavi. Takšen izvajalec bi se tako znašel v situaciji hude kršitve pogodbe in bi bil izpostavljen odškodninskim zahtevkom ter unovčitvi finančnih zavarovanj, saj bi bila njegova opustitev del neupravičena vse do morebitne (kasnejše) pravnomočne sodbe o razvezi. Nasvet Direktorata, naj se izvajalci poslužujejo razveze, je torej tudi s procesnega vidika izjemno tvegan in zavajajoč, saj izvajalce sili v dolgotrajne in negotove sodne postopke z oblikovalnimi tožbami, namesto da bi spodbudil pravično in hitro prilagoditev cen, ki bi jo dopuščala sklenitev aneksa po 95. členu ZJN-3.
Kako naj postopajo naročniki?
Naročniki se po uveljavitvi ZPZR in objavi stališča DJN nahajajo v nezavidljivem položaju. Na eni strani so pod pritiskom izvajalcev, ki utemeljeno zahtevajo ohranitev ekonomskega ravnotežja, na drugi pa pod pritiskom regulatorja, ki jih sili v restriktivno zavračanje zahtevkov. Vendar pa morajo naročniki vedeti, da so prav oni tisti, ki nosijo odgovornost za gospodarno porabo javnih sredstev in nemoteno izvajanje javnih storitev. Slepo sledenje stališču DJN jih ne bo razbremenilo odgovornosti v primeru operativnih zapletov ali odškodninskih tožb.
Naročniki naj zato opravijo skrbno in individualno presojo zahtevka, saj naročnik ne sme zahtevka zavrniti zgolj s pavšalnim sklicevanjem na stališče DJN. Vsak zahtevek je treba obravnavati individualno. Naročnik mora od izvajalca zahtevati natančno kalkulacijo v smislu koliko delavcev dejansko opravlja delo na konkretnem naročilu, kakšen je sorazmerni delež zimskega regresa glede na njihov delovni čas in kakšen je dejanski finančni vpliv na ceno storitve. Le na podlagi takšnih dokazil lahko naročnik opravi presojo o upravičenosti povišanja. Naročnik mora nato v skladu z načelom gospodarnosti pretehtati, katera pot je zanj ugodnejša. Če bi povišanje cene za pokritje zimskega regresa pomenilo npr. 2 % povišanje pogodbene vrednosti, razveza pogodbe pa bi pomenila izvedbo novega razpisa, kjer bodo ponudbene cene (zaradi splošne rasti cen na trgu) višje za denimo 10 % ali več, je odločitev za razvezo objektivno negospodarna. Naročnik, ki bi zavestno izbral dražjo in tvegano pot (razvezo), bi lahko bil soočen z očitki o negospodarni porabi javnih sredstev.
Naročniki imajo namreč v rokah veljavno zakonsko podlago za sklenitev aneksa. Če ugotovijo, da je bil ZPZR ob sklenitvi pogodbe nepredvidljiv dogodek, ki je povzročil neogibno prekoračitev stroškov, lahko varno sklenejo aneks. Stališče DJN, da sprememba cene ni dopustna, razveza pa je, je logično protislovno in pravno napačno. Naročnik naj spremembo ustrezno dokumentira, opravi notifikacijo na portalu javnih naročil (če vrednost presega mejne vrednosti) in s tem pravno zavaruje svoj položaj.
[1] Zakon o pravici do zimskega regresa ter prenovi ugotavljanja davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov (ZPZR), Uradni list RS št. 91 z dne 19. novembra 2025.
[2] Tolmačenje javnonaročniške zakonodaje (ZJN-3) Ministrstva za javno upravo, Direktorata za javno naročanje, št. 430-5/2026/2 z dne 16.1.2026.
[3] Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) (Ur. l. RS, št. 91/15 in nasl.).
[4] Obligacijski zakonik (OZ) (Ur. l. RS, št. 97/07 – UPB in nasl.).
Gradbeni zakon (GZ-1), ki se uporablja od 1. junija 2022, je na sistemski ravni uredil institut vodenja gradnje, opredelil vlogo vodje gradnje ter razmejil pooblastila posameznih reguliranih poklicev v gradbeništvu. V praksi javnega naročanja pa se pogosto izkazuje, da zgolj poznavanje in pravilna razlaga GZ-1 še ne zadostujeta. Ključno vprašanje namreč ni, kdo po zakonu sme voditi gradnjo, temveč predvsem, kako mora naročnik to zahtevo pravilno prenesti v razpisno dokumentacijo, da jo bo lahko zakonito uveljavljal v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb.
To potrjuje več odločitev Državne revizijske komisije, ki so postale pomembna referenčna točka za razumevanje razmerja med področno zakonodajo (GZ-1) in pravili javnega naročanja (ZJN-3).
Normativni okvir vodenja gradnje
GZ-1 v 18. členu določa, da vodenje gradnje pomeni skrb za to, da se dela na gradbišču izvajajo skladno s projektno dokumentacijo, predpisi, pravili stroke ter predpisi o varnosti in zdravju pri delu. Izvajalec vodenje gradnje zagotovi prek imenovanega vodje gradnje, ki je pooblaščeni strokovnjak, vodja del ali gradbeni delovodja, v skladu z zakonom, ki ureja poklicno in strokovno izobraževanje, ali mojster s področja gradbeništva v skladu z zakonom, ki ureja obrt.
Prav zahtevnost objekta – razvrščena na enostavne, nezahtevne, manj zahtevne in zahtevne objekte – pa je tisti element, ki določa, ali lahko posamezen kader vodi celotno gradnjo ali zgolj posamezna dela gradnje. Mojster gradbeništva (vpisan v imenik OZS) in gradbeni delovodja (vpisan v imenik GZS) lahko samostojno vodita le enostavne in nezahtevne objekte, medtem ko je za manj zahtevne objekte praviloma potreben vodja del z najmanj višješolsko strokovno izobrazbo tehnične smeri s področja graditve (vpisan v imenik IZS)[1], za zahtevne objekte pa vodja del z visokošolsko izobrazbo ali pooblaščeni strokovnjak[2]. Prehodna ureditev po 151. členu GZ-1 določenim osebam omogoča ohranitev ali razširitev pooblastil, vendar gre za izjeme, ki jih je treba presojati restriktivno in dokazno.
Ta sistem je z vidika gradbene zakonodaje razmeroma jasen. Težava pa nastane, ko se ta pravila začnejo uporabljati v postopkih javnega naročanja, kjer je treba zadostiti načelu transparentnosti in enakopravne obravnave ponudnikov.
Kje se naročniki ujamejo v lastno past?
V praksi javnega naročanja se namreč pogosto pojavlja situacija, v kateri naročnik v razpisni dokumentaciji zahteva imenovanje vodje gradnje in pri tem navede: »Vodja gradnje mora izpolnjevati pogoje po GZ-1«, ne da bi te zahteve vsebinsko konkretizirala. Razpisna dokumentacija tako praviloma vsebuje splošno zahtevo po izpolnjevanju zahtev področne zakonodaje, ne vsebuje pa jasne opredelitve zahtevnosti objekta, ne določa, kakšen obseg pooblastil mora imeti imenovani vodja gradnje, niti ne določa trenutka, v katerem morajo biti zakonski pogoji izpolnjeni. Kljub temu pa naročnik v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb začne presojati, ali imenovani kader dejansko izpolnjuje pogoje za vodenje gradnje določene vrste objekta po GZ-1, in na tej podlagi posamezne ponudbe izloča kot nedopustne.
Takšno ravnanje v praksi praviloma ne prestane presoje zakonitosti. Stališče revizijske prakse je, da splošno sklicevanje na področno zakonodajo ne ustvarja konkretnega pogoja za sodelovanje. Če naročnik v razpisni dokumentaciji ne določi natančne vsebine zahteve – na primer, da mora imeti vodja gradnje že ob oddaji ponudbe določen obseg pooblastil, izobrazbo, ipd. – takšne zahteve v fazi ocenjevanja ponudb ne more naknadno zapolnjevati ali razlagati. Naknadno vsebinsko določanje pogojev pomeni nedopusten poseg v razpisno dokumentacijo po poteku roka za oddajo ponudb in predstavlja kršitev načela transparentnosti ter načela enakopravne obravnave ponudnikov (prim. sklep DKOM št. 018-040/2023-7, 018-035/2024-4, 018-061/2025-12, ipd.).
Posebej pomembno je tudi stališče, da nejasnih ali vsebinsko nedoločnih določb razpisne dokumentacije ni dopustno razlagati v škodo ponudnikov. Naročnik zato v fazi pregleda ponudb ne sme presojati, ali imenovani kader izpolnjuje zakonske pogoje področne zakonodaje, ki jih sam ni jasno, natančno in nedvoumno zahteval v razpisni dokumentaciji. Pravila gradbene zakonodaje v takem primeru ne morejo nadomestiti manjkajočih ali pomanjkljivih razpisnih zahtev, saj bi to pomenilo, da se vsebina pogojev za sodelovanje določa šele po oddaji ponudb, kar je v sistemu javnega naročanja nedopustno.
Posledice za naročnika v fazi ocenjevanja ponudb
Za naročnika ima takšna razpisna dokumentacija zelo konkretne in pogosto neprijetne posledice. V fazi pregleda ponudb naročnik ne sme izločiti ponudbe zgolj zato, ker po njegovi presoji imenovani kader ne izpolnjuje zahtev GZ-1, če teh zahtev ni vnaprej jasno in natančno konkretiziral kot pogojev za sodelovanje. To pomeni, da se naročnik v odločitvi o oddaji naročila ne more sklicevati na denimo pomanjkanje določenega statusa vpisa v imenik IZS, odsotnost ustreznih pooblastil za vodenje gradnje, stopnje izobrazbe ali odsotnost delovnega razmerja pri ponudniku, če teh elementov ni izrecno zahteval že v razpisni dokumentaciji.
Naročnik je torej v takšnem primeru prisiljen priznati dopustnost ponudbe, za katero ocenjuje, da v fazi izvedbe ne bo izpolnjevala pogojev področne zakonodaje in naročilo oddati ponudniku, ki je formalno izpolnil zahteve razpisne dokumentacije.
Takšna ugotovitev sicer ne pomeni, da bo izbrani ponudnik lahko zakonito kršil gradbeno zakonodajo v fazi izvedbe naročila. Pomeni zgolj, da morebitne kršitve, povezane z vodenjem gradnje po GZ-1, ki se pokažejo ali nastanejo v izvedbeni fazi, ne morejo in ne smejo vplivati na presojo dopustnosti ponudb v postopku oddaje javnega naročila.
Pomen stališča DKOM za ponudnike
Za ponudnike, na drugi strani, stališče DKOM predstavlja pomembno procesno varovalo. Ponudniki niso dolžni ugibati, kaj naročnik razume pod izpolnjevanje pogojev po GZ-1, niti niso dolžni dokazovati več, kot je izrecno zahtevano v razpisni dokumentaciji. Njihova obveznost je omejena na jasno zapisane in preverljive zahteve, naročnik pa jim ne sme naknadno nalagati strožjih standardov usposobljenosti.
Vendar pa ima pomanjkljiva razpisna dokumentacija zanje tudi svojo manj ugodno plat. Čeprav ponudnike razbremenjuje dokazovanja zahtev, ki niso izrecno določene v razpisni dokumentaciji, jih hkrati izpostavlja povečanemu tveganju v fazi izvajanja pogodbe, saj se lahko po sklenitvi pogodbe oziroma ob začetku izvajanja del izkaže, da izbrani ponudnik ne izpolnjuje vseh obveznih zahtev področne zakonodaje, kar lahko vodi v zaplete pri organizaciji gradnje, zahteve po naknadnem zagotavljanju ustreznega kadra, dodatne stroške, zamude pri izvedbi ter povečano odgovornost izvajalca. Takšna praksa torej pomeni, da se del regulatornega tveganja premakne iz faze oddaje javnega naročila v fazo izvedbe, kar za ponudnike zahteva večjo previdnost in notranjo pravno presojo skladnosti z zakonodajo, ne glede na (ne)zahtevnost razpisne dokumentacije.
Kako oblikovati zakonito razpisno dokumentacijo?
Če želi naročnik, da se zakonitost vodenja gradnje po GZ-1 presoja že v fazi dopustnosti ponudb, mora to jasno in natančno zapisati v razpisni dokumentaciji. To pomeni, da mora opredeliti zahtevnost objekta, določiti, kakšen obseg pooblastil mora imeti vodja gradnje, jasno navesti, ali mora biti pogoj izpolnjen že ob oddaji ponudbe oziroma ob podpisu pogodbe, ter določiti katera dokazila so ponudniki dolžni predložiti. Splošna navedba, da mora kader izpolnjevati pogoje po GZ-1, za to ne zadošča.
Za ponudnike pa je v takšnih primerih smiselno, da že v fazi razpisa aktivno varujejo svoj položaj in se ne zanašajo zgolj na formalno omejen obseg razpisnih zahtev. Kadar razpisna dokumentacija glede vodenja gradnje, zahtevnosti objekta ali izpolnjevanja pogojev po GZ-1 ni jasna ali je pomanjkljiva, je priporočljivo, da ponudniki pravočasno postavijo vprašanja preko portala za javna naročila in naročnika izrecno opozorijo na relevantno prakso DKOM ter možne posledice nejasnih zahtev.
Sklepno
Praksa DKOM na področju vodenja gradnje jasno potrjuje, da v postopkih javnega naročanja ne zadošča sklicevanje na GZ-1, temveč je odločilna predvsem kakovost in vsebinska natančnost razpisne dokumentacije. Splošno sklicevanje na gradbeno zakonodajo ne ustvarja samostojnega in preverljivega pogoja za sodelovanje, zato naročniku ne omogoča, da bi v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb presojal zakonitost vodenja gradnje zunaj okvira jasno določenih razpisnih zahtev. Za naročnike to pomeni odgovornost za premišljeno in natančno oblikovanje pogojev, za ponudnike pa procesno varovalo, a hkrati povečano potrebo po lastni pravni presoji tveganj v izvedbeni fazi. Razmerje med GZ-1 in ZJN-3 se tako v praksi ne rešuje na ravni abstraktne zakonitosti, temveč na ravni konkretno zapisanih razpisnih pravil, ki edina lahko predstavljajo zakonito podlago za presojo dopustnosti ponudb.
Institut dopolnjevanja in pojasnjevanja ponudb predstavlja eno izmed najobčutljivejših faz postopka oddaje javnega naročila. Prav v tej fazi se namreč soočajo različne zahteve, ki morajo biti v postopku javnega naročanja hkrati uresničene. Na eni strani zahteva po zakoniti, učinkoviti in racionalni izvedbi postopka ter zlasti po izbiri ekonomsko najugodnejše ponudbe, na drugi strani pa zahteva po strogi enakopravni obravnavi ponudnikov in prepovedi naknadnega poseganja v že oddane ponudbe. ZJN-3 zato vzpostavlja sistem pravil, v okviru katerega je treba jasno razmejiti med dopustnim pojasnjevanjem ponudbe, dopolnjevanjem formalnih pomanjkljivosti in nedopustnim poseganjem v njeno vsebino.
Peti odstavek 89. člena ZJN-3 naročniku omogoča, da od ponudnika zahteva dopolnitev, popravek ali pojasnilo ponudbe, kadar ugotovi, da so v ponudbi formalne nepopolnosti ali nejasnosti, ki jih je mogoče odpraviti brez posega v bistvene elemente ponudbe. Ključno je, da tak poziv ne sme voditi v spremembo ponudbene cene, predmeta naročila, tehničnih specifikacij ali drugih elementov, ki jih ni mogoče objektivno preveriti ex post. Gre torej za procesno orodje, namenjeno razjasnitvi že obstoječega stanja, ne pa njegovemu naknadnemu ustvarjanju.
Bistveno drugačno funkcijo ima sedmi odstavek 79. člena ZJN-3. Ta določba ne ureja dopolnjevanja ponudbe, temveč posebno fazo postopka po pregledu in ocenjevanju ponudb, ko se je naročnik odločil, kateremu ponudniku bo oddal javno naročilo. V tej fazi naročnik od izbranega ponudnika zahteva predložitev najnovejših dokazil v skladu s 77. in po potrebi 78. členom ZJN-3, torej dokazil o neobstoju razlogov za izključitev in izpolnjevanju pogojev za sodelovanje. ZJN-3 izrecno izhaja iz tega, da naročnik v fazi oddaje ponudb praviloma sprejme obrazec ESPD kot predhodni dokaz, zato odsotnost teh dokazil v ponudbi ne pomeni nepopolne ali napačne ponudbe. Poziv po sedmem odstavku 79. člena ZJN-3 zato ni poziv k odpravi pomanjkljivosti ponudbe, temveč zakonsko predviden mehanizem preverjanja resničnosti izjav iz ESPD pred samo oddajo naročila.
Prav ta razmejitev je v praksi pogosto spregledana. DKOM[1] poudarja, da je treba naročnikovo ravnanje presojati po njegovi vsebini in učinku, ne po pravni podlagi, na katero se naročnik formalno sklicuje. Če je vsebina poziva usmerjena v predložitev dokazil glede navedb iz ESPD, ki ga je naročnik zahteval kot predhodni dokaz, gre za ravnanje na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZJN-3, tudi če se naročnik v pozivu sklicuje na 89. člen. V takšnem primeru naročnik nima podlage, da bi ob neustreznem ali domnevno nepravilnem odzivu ponudnika njegovo ponudbo avtomatično izločil po pravilih o dopolnjevanju ponudb, saj ponudba kot taka v osnovi ni bila pomanjkljiva. Ponudbo lahko izloči le iz razloga, ker je pomanjkljivost v dokazilu takšne narave, da njena odprava z vidika 89. člena ZJN-3 ni dopustna.
Na tej podlagi se odpira tudi vprašanje t. i. dvakratnega pozivanja ponudnika. Če naročnik ponudnika najprej pozove na predložitev dokazil kot izkaz navedb v ESPD, nato pa ga glede istega dokazila pozove še na odpravo pomanjkljivosti v tem dokazilu, takšno ravnanje ne pomeni dvakratnega pozivanja iz petega odstavka 89. člena ZJN-3. Takšno zaporedje pozivov namreč pomeni izvedbo dveh vsebinsko in pravno ločenih faz postopka: najprej preverjanje izpolnjevanja pogojev na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZJN-3, nato pa – če se izkaže, da je predloženo dokazilo formalno pomanjkljivo, nejasno ali nepopolno – še morebitno dopolnjevanje tega dokazila v okviru pravil 89. člena ZJN-3.
Ker se prvi poziv ne nanaša na odpravljanje pomanjkljivosti ponudbe, temveč na predložitev dokazil, ki jih ponudnik v tej fazi postopka predloži prvič, ga ni mogoče šteti kot »prvi poziv« v smislu petega odstavka 89. člena ZJN-3, zato tudi kasnejši poziv v zvezi z istim dokazilom ne pomeni nedopustnega dvakratnega pozivanja.
Za nedopustno dvakratno pozivanje pa gre v primerih, ko naročnik ponudnika večkrat zapored poziva k odpravi iste pomanjkljivosti ponudbe in mu omogoča, da šele z drugim ali nadaljnjim pozivom izpolni zahtevo, ki bi morala biti izpolnjena že ob oddaji ponudbe ali vsaj po prvem pozivu. V takšnih primerih naročnik s svojim ravnanjem dejansko razširi okvir dopustnega dopolnjevanja ponudbe in ponudniku omogoči izboljšanje njegovega položaja v primerjavi z drugimi ponudniki. Takšno ravnanje praviloma pomeni kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov in transparentnosti postopka.
Ključno merilo za presojo dopustnosti zaporednih pozivov tako ni njihovo število, temveč njihova vsebina in učinek. Odločilno je, ali se posamezen poziv nanaša na odpravljanje pomanjkljivosti ponudbe v smislu 89. člena ZJN-3 ali pa na preverjanje izpolnjevanja pogojev in razlogov za izključitev v fazi pred oddajo naročila po 79. členu ZJN-3. Napačna pravna kvalifikacija teh ravnanj ima lahko za naročnika resne posledice, saj vodi bodisi v nezakonito izločitev ponudbe bodisi v razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila v revizijskem postopku.
Takeaway za prakso
Za naročnike to pomeni, da pri vsakem pozivu jasno ločujejo med preverjanjem resničnosti izjav iz ESPD in odpravljanjem pomanjkljivosti ponudbe, ter temu prilagodijo tudi pravne posledice morebitnega neustreznega odziva ponudnika.
Za ponudnikepa to pomeni, da vse pozive naročnika presojajo vsebinsko. Poziv k predložitvi dokazil po 79. členu ZJN-3 ni priložnost za popravljanje ponudbe, temveč zakonsko predviden korak preverjanja izpolnjevanja pogojev za sodelovanje, ki je omejen na izkazovanje že podanih izjav iz ESPD.
Če ponudnik na takšen poziv predloži dokazila, obremenjena z napako, to od naročnika ne zahteva, da njegovo ponudbo a priori izloči po pravilih o prepovedi dvakratnega dopolnjevanja ponudb, saj ne gre za pomanjkljivost ponudbe v smislu 89. člena ZJN-3, temveč za pomanjkljivost v dokazilu, ki je bil predložen na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZJN-3. Naročnik naj zato v takšnih primerih presodi ali je morebitna napaka v dokazilu takšne narave, da jo je dopustno razjasniti ali odpraviti ali pa gre za vsebinsko neizpolnjevanje pogojev, ki lahko utemelji zavrnitev oddaje naročila izbranemu ponudniku. Pri tem naj naročnik upošteva tudi, kaj je v zvezi z dopolnjevanjem ponudbe določil v razpisni dokumentaciji, ne nazadnje je pravica iz petega odstavka 89. člena ZJN-3 zgolj diskrecija naročnika in ne dolžnost.
[1] Prim. sklep št. 018-138/2025-6 z dne 19. 12. 2025.
