Gradbeni zakon (GZ-1), ki se uporablja od 1. junija 2022, je na sistemski ravni uredil institut vodenja gradnje, opredelil vlogo vodje gradnje ter razmejil pooblastila posameznih reguliranih poklicev v gradbeništvu. V praksi javnega naročanja pa se pogosto izkazuje, da zgolj poznavanje in pravilna razlaga GZ-1 še ne zadostujeta. Ključno vprašanje namreč ni, kdo po zakonu sme voditi gradnjo, temveč predvsem, kako mora naročnik to zahtevo pravilno prenesti v razpisno dokumentacijo, da jo bo lahko zakonito uveljavljal v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb.
To potrjuje več odločitev Državne revizijske komisije, ki so postale pomembna referenčna točka za razumevanje razmerja med področno zakonodajo (GZ-1) in pravili javnega naročanja (ZJN-3).
Normativni okvir vodenja gradnje
GZ-1 v 18. členu določa, da vodenje gradnje pomeni skrb za to, da se dela na gradbišču izvajajo skladno s projektno dokumentacijo, predpisi, pravili stroke ter predpisi o varnosti in zdravju pri delu. Izvajalec vodenje gradnje zagotovi prek imenovanega vodje gradnje, ki je pooblaščeni strokovnjak, vodja del ali gradbeni delovodja, v skladu z zakonom, ki ureja poklicno in strokovno izobraževanje, ali mojster s področja gradbeništva v skladu z zakonom, ki ureja obrt.
Prav zahtevnost objekta – razvrščena na enostavne, nezahtevne, manj zahtevne in zahtevne objekte – pa je tisti element, ki določa, ali lahko posamezen kader vodi celotno gradnjo ali zgolj posamezna dela gradnje. Mojster gradbeništva (vpisan v imenik OZS) in gradbeni delovodja (vpisan v imenik GZS) lahko samostojno vodita le enostavne in nezahtevne objekte, medtem ko je za manj zahtevne objekte praviloma potreben vodja del z najmanj višješolsko strokovno izobrazbo tehnične smeri s področja graditve (vpisan v imenik IZS)[1], za zahtevne objekte pa vodja del z visokošolsko izobrazbo ali pooblaščeni strokovnjak[2]. Prehodna ureditev po 151. členu GZ-1 določenim osebam omogoča ohranitev ali razširitev pooblastil, vendar gre za izjeme, ki jih je treba presojati restriktivno in dokazno.
Ta sistem je z vidika gradbene zakonodaje razmeroma jasen. Težava pa nastane, ko se ta pravila začnejo uporabljati v postopkih javnega naročanja, kjer je treba zadostiti načelu transparentnosti in enakopravne obravnave ponudnikov.
Kje se naročniki ujamejo v lastno past?
V praksi javnega naročanja se namreč pogosto pojavlja situacija, v kateri naročnik v razpisni dokumentaciji zahteva imenovanje vodje gradnje in pri tem navede: »Vodja gradnje mora izpolnjevati pogoje po GZ-1«, ne da bi te zahteve vsebinsko konkretizirala. Razpisna dokumentacija tako praviloma vsebuje splošno zahtevo po izpolnjevanju zahtev področne zakonodaje, ne vsebuje pa jasne opredelitve zahtevnosti objekta, ne določa, kakšen obseg pooblastil mora imeti imenovani vodja gradnje, niti ne določa trenutka, v katerem morajo biti zakonski pogoji izpolnjeni. Kljub temu pa naročnik v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb začne presojati, ali imenovani kader dejansko izpolnjuje pogoje za vodenje gradnje določene vrste objekta po GZ-1, in na tej podlagi posamezne ponudbe izloča kot nedopustne.
Takšno ravnanje v praksi praviloma ne prestane presoje zakonitosti. Stališče revizijske prakse je, da splošno sklicevanje na področno zakonodajo ne ustvarja konkretnega pogoja za sodelovanje. Če naročnik v razpisni dokumentaciji ne določi natančne vsebine zahteve – na primer, da mora imeti vodja gradnje že ob oddaji ponudbe določen obseg pooblastil, izobrazbo, ipd. – takšne zahteve v fazi ocenjevanja ponudb ne more naknadno zapolnjevati ali razlagati. Naknadno vsebinsko določanje pogojev pomeni nedopusten poseg v razpisno dokumentacijo po poteku roka za oddajo ponudb in predstavlja kršitev načela transparentnosti ter načela enakopravne obravnave ponudnikov (prim. sklep DKOM št. 018-040/2023-7, 018-035/2024-4, 018-061/2025-12, ipd.).
Posebej pomembno je tudi stališče, da nejasnih ali vsebinsko nedoločnih določb razpisne dokumentacije ni dopustno razlagati v škodo ponudnikov. Naročnik zato v fazi pregleda ponudb ne sme presojati, ali imenovani kader izpolnjuje zakonske pogoje področne zakonodaje, ki jih sam ni jasno, natančno in nedvoumno zahteval v razpisni dokumentaciji. Pravila gradbene zakonodaje v takem primeru ne morejo nadomestiti manjkajočih ali pomanjkljivih razpisnih zahtev, saj bi to pomenilo, da se vsebina pogojev za sodelovanje določa šele po oddaji ponudb, kar je v sistemu javnega naročanja nedopustno.
Posledice za naročnika v fazi ocenjevanja ponudb
Za naročnika ima takšna razpisna dokumentacija zelo konkretne in pogosto neprijetne posledice. V fazi pregleda ponudb naročnik ne sme izločiti ponudbe zgolj zato, ker po njegovi presoji imenovani kader ne izpolnjuje zahtev GZ-1, če teh zahtev ni vnaprej jasno in natančno konkretiziral kot pogojev za sodelovanje. To pomeni, da se naročnik v odločitvi o oddaji naročila ne more sklicevati na denimo pomanjkanje določenega statusa vpisa v imenik IZS, odsotnost ustreznih pooblastil za vodenje gradnje, stopnje izobrazbe ali odsotnost delovnega razmerja pri ponudniku, če teh elementov ni izrecno zahteval že v razpisni dokumentaciji.
Naročnik je torej v takšnem primeru prisiljen priznati dopustnost ponudbe, za katero ocenjuje, da v fazi izvedbe ne bo izpolnjevala pogojev področne zakonodaje in naročilo oddati ponudniku, ki je formalno izpolnil zahteve razpisne dokumentacije.
Takšna ugotovitev sicer ne pomeni, da bo izbrani ponudnik lahko zakonito kršil gradbeno zakonodajo v fazi izvedbe naročila. Pomeni zgolj, da morebitne kršitve, povezane z vodenjem gradnje po GZ-1, ki se pokažejo ali nastanejo v izvedbeni fazi, ne morejo in ne smejo vplivati na presojo dopustnosti ponudb v postopku oddaje javnega naročila.
Pomen stališča DKOM za ponudnike
Za ponudnike, na drugi strani, stališče DKOM predstavlja pomembno procesno varovalo. Ponudniki niso dolžni ugibati, kaj naročnik razume pod izpolnjevanje pogojev po GZ-1, niti niso dolžni dokazovati več, kot je izrecno zahtevano v razpisni dokumentaciji. Njihova obveznost je omejena na jasno zapisane in preverljive zahteve, naročnik pa jim ne sme naknadno nalagati strožjih standardov usposobljenosti.
Vendar pa ima pomanjkljiva razpisna dokumentacija zanje tudi svojo manj ugodno plat. Čeprav ponudnike razbremenjuje dokazovanja zahtev, ki niso izrecno določene v razpisni dokumentaciji, jih hkrati izpostavlja povečanemu tveganju v fazi izvajanja pogodbe, saj se lahko po sklenitvi pogodbe oziroma ob začetku izvajanja del izkaže, da izbrani ponudnik ne izpolnjuje vseh obveznih zahtev področne zakonodaje, kar lahko vodi v zaplete pri organizaciji gradnje, zahteve po naknadnem zagotavljanju ustreznega kadra, dodatne stroške, zamude pri izvedbi ter povečano odgovornost izvajalca. Takšna praksa torej pomeni, da se del regulatornega tveganja premakne iz faze oddaje javnega naročila v fazo izvedbe, kar za ponudnike zahteva večjo previdnost in notranjo pravno presojo skladnosti z zakonodajo, ne glede na (ne)zahtevnost razpisne dokumentacije.
Kako oblikovati zakonito razpisno dokumentacijo?
Če želi naročnik, da se zakonitost vodenja gradnje po GZ-1 presoja že v fazi dopustnosti ponudb, mora to jasno in natančno zapisati v razpisni dokumentaciji. To pomeni, da mora opredeliti zahtevnost objekta, določiti, kakšen obseg pooblastil mora imeti vodja gradnje, jasno navesti, ali mora biti pogoj izpolnjen že ob oddaji ponudbe oziroma ob podpisu pogodbe, ter določiti katera dokazila so ponudniki dolžni predložiti. Splošna navedba, da mora kader izpolnjevati pogoje po GZ-1, za to ne zadošča.
Za ponudnike pa je v takšnih primerih smiselno, da že v fazi razpisa aktivno varujejo svoj položaj in se ne zanašajo zgolj na formalno omejen obseg razpisnih zahtev. Kadar razpisna dokumentacija glede vodenja gradnje, zahtevnosti objekta ali izpolnjevanja pogojev po GZ-1 ni jasna ali je pomanjkljiva, je priporočljivo, da ponudniki pravočasno postavijo vprašanja preko portala za javna naročila in naročnika izrecno opozorijo na relevantno prakso DKOM ter možne posledice nejasnih zahtev.
Sklepno
Praksa DKOM na področju vodenja gradnje jasno potrjuje, da v postopkih javnega naročanja ne zadošča sklicevanje na GZ-1, temveč je odločilna predvsem kakovost in vsebinska natančnost razpisne dokumentacije. Splošno sklicevanje na gradbeno zakonodajo ne ustvarja samostojnega in preverljivega pogoja za sodelovanje, zato naročniku ne omogoča, da bi v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb presojal zakonitost vodenja gradnje zunaj okvira jasno določenih razpisnih zahtev. Za naročnike to pomeni odgovornost za premišljeno in natančno oblikovanje pogojev, za ponudnike pa procesno varovalo, a hkrati povečano potrebo po lastni pravni presoji tveganj v izvedbeni fazi. Razmerje med GZ-1 in ZJN-3 se tako v praksi ne rešuje na ravni abstraktne zakonitosti, temveč na ravni konkretno zapisanih razpisnih pravil, ki edina lahko predstavljajo zakonito podlago za presojo dopustnosti ponudb.
[1] Šesti odstavek 16. člena GZ-1
[2] Peti odstavek 16. člena GZ-1