Institut dopolnjevanja in pojasnjevanja ponudb predstavlja eno izmed najobčutljivejših faz postopka oddaje javnega naročila. Prav v tej fazi se namreč soočajo različne zahteve, ki morajo biti v postopku javnega naročanja hkrati uresničene. Na eni strani zahteva po zakoniti, učinkoviti in racionalni izvedbi postopka ter zlasti po izbiri ekonomsko najugodnejše ponudbe, na drugi strani pa zahteva po strogi enakopravni obravnavi ponudnikov in prepovedi naknadnega poseganja v že oddane ponudbe. ZJN-3 zato vzpostavlja sistem pravil, v okviru katerega je treba jasno razmejiti med dopustnim pojasnjevanjem ponudbe, dopolnjevanjem formalnih pomanjkljivosti in nedopustnim poseganjem v njeno vsebino.
Peti odstavek 89. člena ZJN-3 naročniku omogoča, da od ponudnika zahteva dopolnitev, popravek ali pojasnilo ponudbe, kadar ugotovi, da so v ponudbi formalne nepopolnosti ali nejasnosti, ki jih je mogoče odpraviti brez posega v bistvene elemente ponudbe. Ključno je, da tak poziv ne sme voditi v spremembo ponudbene cene, predmeta naročila, tehničnih specifikacij ali drugih elementov, ki jih ni mogoče objektivno preveriti ex post. Gre torej za procesno orodje, namenjeno razjasnitvi že obstoječega stanja, ne pa njegovemu naknadnemu ustvarjanju.
Bistveno drugačno funkcijo ima sedmi odstavek 79. člena ZJN-3. Ta določba ne ureja dopolnjevanja ponudbe, temveč posebno fazo postopka po pregledu in ocenjevanju ponudb, ko se je naročnik odločil, kateremu ponudniku bo oddal javno naročilo. V tej fazi naročnik od izbranega ponudnika zahteva predložitev najnovejših dokazil v skladu s 77. in po potrebi 78. členom ZJN-3, torej dokazil o neobstoju razlogov za izključitev in izpolnjevanju pogojev za sodelovanje. ZJN-3 izrecno izhaja iz tega, da naročnik v fazi oddaje ponudb praviloma sprejme obrazec ESPD kot predhodni dokaz, zato odsotnost teh dokazil v ponudbi ne pomeni nepopolne ali napačne ponudbe. Poziv po sedmem odstavku 79. člena ZJN-3 zato ni poziv k odpravi pomanjkljivosti ponudbe, temveč zakonsko predviden mehanizem preverjanja resničnosti izjav iz ESPD pred samo oddajo naročila.
Prav ta razmejitev je v praksi pogosto spregledana. DKOM[1] poudarja, da je treba naročnikovo ravnanje presojati po njegovi vsebini in učinku, ne po pravni podlagi, na katero se naročnik formalno sklicuje. Če je vsebina poziva usmerjena v predložitev dokazil glede navedb iz ESPD, ki ga je naročnik zahteval kot predhodni dokaz, gre za ravnanje na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZJN-3, tudi če se naročnik v pozivu sklicuje na 89. člen. V takšnem primeru naročnik nima podlage, da bi ob neustreznem ali domnevno nepravilnem odzivu ponudnika njegovo ponudbo avtomatično izločil po pravilih o dopolnjevanju ponudb, saj ponudba kot taka v osnovi ni bila pomanjkljiva. Ponudbo lahko izloči le iz razloga, ker je pomanjkljivost v dokazilu takšne narave, da njena odprava z vidika 89. člena ZJN-3 ni dopustna.
Na tej podlagi se odpira tudi vprašanje t. i. dvakratnega pozivanja ponudnika. Če naročnik ponudnika najprej pozove na predložitev dokazil kot izkaz navedb v ESPD, nato pa ga glede istega dokazila pozove še na odpravo pomanjkljivosti v tem dokazilu, takšno ravnanje ne pomeni dvakratnega pozivanja iz petega odstavka 89. člena ZJN-3. Takšno zaporedje pozivov namreč pomeni izvedbo dveh vsebinsko in pravno ločenih faz postopka: najprej preverjanje izpolnjevanja pogojev na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZJN-3, nato pa – če se izkaže, da je predloženo dokazilo formalno pomanjkljivo, nejasno ali nepopolno – še morebitno dopolnjevanje tega dokazila v okviru pravil 89. člena ZJN-3.
Ker se prvi poziv ne nanaša na odpravljanje pomanjkljivosti ponudbe, temveč na predložitev dokazil, ki jih ponudnik v tej fazi postopka predloži prvič, ga ni mogoče šteti kot »prvi poziv« v smislu petega odstavka 89. člena ZJN-3, zato tudi kasnejši poziv v zvezi z istim dokazilom ne pomeni nedopustnega dvakratnega pozivanja.
Za nedopustno dvakratno pozivanje pa gre v primerih, ko naročnik ponudnika večkrat zapored poziva k odpravi iste pomanjkljivosti ponudbe in mu omogoča, da šele z drugim ali nadaljnjim pozivom izpolni zahtevo, ki bi morala biti izpolnjena že ob oddaji ponudbe ali vsaj po prvem pozivu. V takšnih primerih naročnik s svojim ravnanjem dejansko razširi okvir dopustnega dopolnjevanja ponudbe in ponudniku omogoči izboljšanje njegovega položaja v primerjavi z drugimi ponudniki. Takšno ravnanje praviloma pomeni kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov in transparentnosti postopka.
Ključno merilo za presojo dopustnosti zaporednih pozivov tako ni njihovo število, temveč njihova vsebina in učinek. Odločilno je, ali se posamezen poziv nanaša na odpravljanje pomanjkljivosti ponudbe v smislu 89. člena ZJN-3 ali pa na preverjanje izpolnjevanja pogojev in razlogov za izključitev v fazi pred oddajo naročila po 79. členu ZJN-3. Napačna pravna kvalifikacija teh ravnanj ima lahko za naročnika resne posledice, saj vodi bodisi v nezakonito izločitev ponudbe bodisi v razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila v revizijskem postopku.
Takeaway za prakso
Za naročnike to pomeni, da pri vsakem pozivu jasno ločujejo med preverjanjem resničnosti izjav iz ESPD in odpravljanjem pomanjkljivosti ponudbe, ter temu prilagodijo tudi pravne posledice morebitnega neustreznega odziva ponudnika.
Za ponudnike pa to pomeni, da vse pozive naročnika presojajo vsebinsko. Poziv k predložitvi dokazil po 79. členu ZJN-3 ni priložnost za popravljanje ponudbe, temveč zakonsko predviden korak preverjanja izpolnjevanja pogojev za sodelovanje, ki je omejen na izkazovanje že podanih izjav iz ESPD.
Če ponudnik na takšen poziv predloži dokazila, obremenjena z napako, to od naročnika ne zahteva, da njegovo ponudbo a priori izloči po pravilih o prepovedi dvakratnega dopolnjevanja ponudb, saj ne gre za pomanjkljivost ponudbe v smislu 89. člena ZJN-3, temveč za pomanjkljivost v dokazilu, ki je bil predložen na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZJN-3. Naročnik naj zato v takšnih primerih presodi ali je morebitna napaka v dokazilu takšne narave, da jo je dopustno razjasniti ali odpraviti ali pa gre za vsebinsko neizpolnjevanje pogojev, ki lahko utemelji zavrnitev oddaje naročila izbranemu ponudniku. Pri tem naj naročnik upošteva tudi, kaj je v zvezi z dopolnjevanjem ponudbe določil v razpisni dokumentaciji, ne nazadnje je pravica iz petega odstavka 89. člena ZJN-3 zgolj diskrecija naročnika in ne dolžnost.
[1] Prim. sklep št. 018-138/2025-6 z dne 19. 12. 2025.