Naročniki se pri načrtovanju in izvedbi infrastrukturnih projektov pogosto srečujejo z dilemo, kako najučinkoviteje in najhitreje oddati javna naročila za storitve projektiranja in izvedbo gradbenih del. V praksi pogosto opažamo, da naročniki zmotno menijo, da lahko kompleksne projekte poenostavijo tako, da posamezne faze projektiranja (npr. IZP, DGD, PZI, PID…), posamezne gradbene stroke (npr. gradbena, obrtniška in inštalacijska dela) ali geografske odseke (različne lokacije) oddajo ločeno, z izdajo posamičnih naročilnic ali sklepanjem pogodb pod pragovi.

Takšno ravnanje, četudi je morda motivirano z željo po hitrosti ali navidezni gospodarnosti, predstavlja nezakonito drobljenje javnega naročila, ki je po 1. točki prvega odstavka 111. člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) strogo sankcionirano kot prekršek.

Na podlagi analize bogate prekrškovne sodne prakse opozarjamo, da meja med zakonitim faznim naročanjem in prepovedanim drobljenjem ni prepuščena prosti presoji naročnika. Edina zakonita pot za razdelitev obsežnega naročila na manjše enote je uporaba institutov sklopov znotraj enotnega postopka javnega naročanja.

Pasti drobljenja pri projektiranju: Faze niso samostojna naročila

Pogosta zmota naročnikov je prepričanje, da pridobivanje projektne dokumentacije poteka korak za korakom in da ob naročilu idejne zasnove (IZP) še ni nujno znano, ali bo projekt sploh realiziran do faze projekta za izvedbo (PZI), zaradi česar naj bi bilo logično, da se projektiranje naroča sukcesivno, skladno s potrebami in časovnim razvojem investicije. Sodišča pa tovrstne argumente redno zavračajo. V zadevi Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. PRp 761/2021 (v zvezi s sodbo Okrajnega sodišča v Ljubljani, opr. št. PR 1805/2020), kjer je občina naročala dokumentacijo za vrtec preko petih ločenih naročilnic (IP, PGD, PZI, PHPP in zunanja ureditev), je sodišče zavzelo stališče, da mora naročnik že ob začetku projekta predvideti vse nujne stroške projektne dokumentacije. Vse faze projektiranja za isti objekt tvorijo funkcionalno in ekonomsko nerazdružljivo celoto. Naročniki morajo zato vrednost vseh faz sešteti (24. člen ZJN-3) in izvesti enoten postopek za vse dele projektne dokumentacije, tudi za manjkrat uporabljene, kot so denimo program za izračun energetske bilance objekta (PHPP).

Podobno je sodišče v zadevi opr. št.   PR 1803/2020 (in opr. št.  PRp 614/2021) razsodilo, da projektiranje samega objekta (vrtca) in pripadajoče infrastrukture (pokritega parkirišča) ni mogoče obravnavati ločeno. Umetno razbijanje na ločene naročilnice za isto investicijo je eklatanten primer izogibanja transparentnemu postopku.

Razmejitev na različne dele gradnje in odseke ne zdrži pravne presoje

Pri sami izvedbi gradenj naročniki pogosto razdelijo dela glede na stroko (npr. zemeljska dela posebej, asfalterska dela posebej) ali pa istovrstna dela razdelijo na različne geografske lokacije (npr. sanacija ceste na odseku A in sanacija ceste na odseku B).

Sodna praksa tega ne dopušča, zaradi česar takšne delitve, če se ne seštevajo v skupno ocenjeno vrednost, predstavljajo prekršek drobljenja:

• V zadevi opr. št.  PR 464/2017 je naročnik obnovo kletnih prostorov umetno razdelil na tri sklope- na gradbena dela, obrtniška dela in inštalacijska dela ter jih z vrednostmi tik pod pragom istega dne oddal istemu izvajalcu. Sodišče je to označilo za “šolski primer drobljenja”. Obnova istih prostorov je ena investicija, razmejitev na različne obrti pa je umetna in nedopustna.
• V zadevi opr. št.  PR 1776/2020 je naročnik za obnovo ceste sklenil dve pogodbi – eno za zemeljska dela in eno za asfalterska dela. Sodišče je ločevanje zavrnilo z utemeljitvijo, da pri gradnji ceste obe vrsti del tvorita nerazdružljivo tehnično in ekonomsko celoto (brez zemeljskih del ni mogoče polagati asfalta).
• V zadevi opr. št.   PR 1671/2018 pa je sodišče  ugotovilo prekršek drobljenja, ko je naročnik v kratkem časovnem razmaku izdal tri ločena povabila za sanacijo različnih lokalnih cest in zidov na istem območju. Ker gre za istovrstna gradbena dela v istem časovnem obdobju in z istim ciljem (ureditev cestne infrastrukture), lokacijska razpršenost ne opravičuje ločenega naročanja. Enako velja za projektiranje različnih odsekov vodovoda (opr. št.  PR 441/2020).

Zakonita rešitev je enoten postopek in razdelitev na sklope

Prepoved drobljenja ne pomeni, da mora naročnik celotno projektiranje ali celotno gradnjo oddati enemu samemu (velikemu) izvajalcu. ZJN-3 v 73. členu celo izrecno spodbuja razdelitev velikih javnih naročil na sklope, da se omogoči dostop malim in srednjim podjetjem.

Vendar pa je ključna razlika med nezakonitim drobljenjem in zakonito uporabo sklopov v načinu določitve ocenjene vrednosti in izbiri postopka:

1. Izračun ocenjene vrednosti: Naročnik mora sešteti ocenjeno vrednost vseh predvidenih sklopov (vseh faz projektiranja ali vseh gradbenih in obrtniških del na objektu).
2. Izbira postopka: Če skupna vrednost vseh sklopov presega zakonski prag, mora naročnik za celotno investicijo izvesti ustrezen transparenten postopek.
3. Oblikovanje sklopov: Znotraj tega enotnega razpisa naročnik oblikuje ločene sklope. Naročilo lahko razdeli kvalitativno (Sklop 1: PGD in PZI; Sklop 2: PID), strokovno (Sklop 1: Gradbena dela; Sklop 2: Inštalacije, Sklop 3: stavbna oprema in pohištvo, itd…) ali kvantitativno/lokacijsko (Sklop 1: Odsek A; Sklop 2: Odsek B).
4. Oddaja ponudb: Ponudniki lahko oddajo ponudbo za en sklop, za več sklopov ali za vse sklope, naročnik pa z vsakim izbranim ponudnikom sklene ločeno pogodbo.

Skrbnost odgovornih oseb

Prekrškovna sodišča poudarjajo, da predstojniki (župani, direktorji zavodov) nosijo objektivno in subjektivno odgovornost za zakonitost poslovanja. Sklicevanje na nepoznavanje prava javnih naročil ali zaupanje v strokovne in pravne službe na sodišču ne zdrži. Podpis serije naročilnic ali pogodb, katerih vrednosti se gibljejo tik pod zakonskimi pragovi, predstavlja jasen indic namernega izogibanja zakonu.

Naročnikom zato svetujemo, naj k planiranju investicij pristopijo celovito. Realna ocena vrednosti celotnega projekta na začetku leta in izvedba krovnega postopka z razdelitvijo na sklope ne zagotavlja le pravne varnosti pred visokimi globami in stranskimi sankcijami izločitve, temveč skozi transparentno konkurenco na trgu dejansko zagotavlja najbolj gospodarno porabo javnih sredstev.