V praksi javnega naročanja se naročniki pogosto srečujejo z izzivi pri pravilni klasifikaciji revizijskih storitev. Napačno tolmačenje zakonskih določb, zlasti glede uporabe izjem in pravil o ocenjevanju vrednosti, lahko vodi v postopkovne napake in posledično v drobljenje, prekrške ali revizijske zahtevke. Namen tega prispevka je pojasniti ključne razlike med obvezno revizijo, notranjo revizijo in drugimi posebnimi revizijami z vidika Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) ter podati jasna navodila za preprečevanje nedovoljenega drobljenja javnih naročil.

1. Natančna analiza zakonske izjeme

Jedro pravne negotovosti izvira iz 18. točke prvega odstavka 27. člena ZJN-3, ki določa izjemo od obveznosti izvedbe postopka za:

“…storitve revidiranja obveznih revizij, kot so opredeljene v zakonu, ki ureja revidiranje, če vrednost javnega naročila ne presega vrednosti, od katerih dalje je potrebna objava v Uradnem listu Evropske unije.”

Ključna je omejitev, da se izjema nanaša izključno na tiste obvezne revizije, ki so opredeljene v krovnem Zakonu o revidiranju (ZRev-2). V praksi to pomeni predvsem revizijo letnih računovodskih izkazov, katere namen je izrek neodvisnega mnenja o njihovi resničnosti in poštenosti. Izjema je torej definirana izrazito ozko in je ni mogoče razširiti na druge vrste revizijskih storitev.

2. Pravna obravnava notranje revizije in posebnih revizij (lex specialis)

Za razliko od obvezne revizije po ZRev-2, notranja revizija ni opredeljena kot storitev, za katero bi veljala omenjena izjema. Čeprav je za nekatere subjekte obvezna, njena pravna narava in namen (svetovanje vodstvu, izboljšanje procesov, obvladovanje tveganj) pomenita, da spada v splošni režim ZJN-3.

Enako velja za posebne revizije, ki so naročniku naložene s področnimi predpisi (lex specialis), na primer z zakoni s področja zdravstva, javnih financ ali internimi akti javnih zavodov. Čeprav so te revizije za naročnika obvezne, njihova definicija in obveznost ne izhajata iz ZRev-2. Posledično zanje izjema iz 18. točke 27. člena ZJN-3 ne velja, zato je za njihovo naročanje treba izvesti ustrezen postopek javnega naročanja.

3. Nedovoljeno drobljenje: kdaj se vrednosti seštevajo?

Največja dilema v praksi je, ali mora naročnik za določitev vrste postopka sešteti ocenjeno vrednost obvezne revizije (ki je predmet izjeme) in notranje revizije (ki ni predmet izjeme).

Odgovor je negativen.

Pravni razlog je utemeljen v temeljnem načelu, da se pravila o seštevanju vrednosti in preprečevanju drobljenja nanašajo zgolj na istovrstna naročila, ki so predmet urejanja ZJN-3.

Ker je obvezna revizija po ZRev-2 (pod EU pragom) izvzeta iz področja uporabe ZJN-3, njena vrednost ne vstopa v izračun skupne ocenjene vrednosti za določanje postopka po ZJN-3. Z drugimi besedami, vrednosti storitve, ki je izven sistema ZJN-3, ni mogoče prišteti vrednosti storitve, ki je znotraj sistema ZJN-3.

Primer pravilnega postopanja:

• Naročnik potrebuje obvezno revizijo po ZRev-2 (ocenjena vrednost 25.000 EUR) in notranjo revizijo (ocenjena vrednost 25.000 EUR).
• Pravilno: Za obvezno revizijo uporabi izjemo in naročilo odda skladno z internimi pravili. Za notranjo revizijo pa, ker vrednost 25.000 EUR ne presega praga 40.000 EUR, izvede postopek naročila male vrednosti. Ne gre za drobljenje.

Primer nedovoljenega drobljenja:

• Naročnik potrebuje notranjo revizijo (ocenjena vrednost 25.000 EUR) in posebno revizijo poslovanja po lex specialis (ocenjena vrednost 25.000 EUR).
• Pravilno: Ker sta obe storitvi predmet ZJN-3 in sta istovrstni, mora naročnik njuni vrednosti sešteti (skupaj 50.000 EUR). Ker skupna vrednost presega prag za naročilo male vrednosti (40.000 EUR), mora izvesti odprti postopek (ali drug ustrezen postopek nad tem pragom), pri čemer lahko naročilo razdeli na sklopa.

4. Priporočilo za prakso

Naročnikom svetujemo, da pred oddajo vsakega naročila revizijskih storitev natančno preverijo pravno podlago, ki nalaga izvedbo revizije. Le tako lahko pravilno ugotovijo, ali storitev spada pod izjemo ali v splošni režim ZJN-3.

• Korak 1: Ugotovite, ali gre za obvezno revizijo po definiciji ZRev-2. Če da, in je vrednost pod EU pragom, uporabite izjemo.
• Korak 2: Za vse ostale revizijske storitve (notranja, posebne) določite ocenjeno vrednost.
• Korak 3: Seštejte ocenjene vrednosti vseh istovrstnih revizijskih storitev iz drugega koraka, da določite ustrezen postopek po ZJN-3.

V primeru dodatnih vprašanj ali potrebe po pravnem svetovanju smo vam na voljo na elektronski pošti info@odpp.law