Novela Gradbenega zakona GZ-1B (Ur. l. RS, št. 75/25), ki se je začela uporabljati 15. oktobra 2025, prinaša pomembne spremembe na področju veljavnosti gradbenih dovoljenj. Ključni sta dve novosti: redefiniranje pojma “začetek gradnje” v 59. členu, ki po novem izrecno izključuje pripravljalna dela kot dejanje, s katerim se konzumira veljavnost gradbenega dovoljenja, ter uvedba novega 59.a člena, ki omogoča podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja pod določenimi pogoji.

Te spremembe odpirajo kompleksna i vprašanja za investitorje, katerih gradbena dovoljenja so bila izdana po Gradbenem zakonu (GZ-1), dejanja za začetek gradnje pa so bila izvedena pred uveljavitvijo novele GZ-1B. V nadaljevanju analiziramo konkreten primer, ki osvetljuje pravno dilemo in ponuja strateške rešitve za zagotavljanje pravne varnosti.

Analiza konkretnega primera

Investitor je pridobil pravnomočno gradbeno dovoljenje v letu 2020. V skladu z določbo 59. člena GZ-1, ki je veljal v času izdaje in nastopa pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, bi njegova veljavnost prenehala, če investitor z gradnjo ne bi začel v petih letih, torej do decembra 2025.

Investitor je v letu 2023 pri pristojnem organu prijavil začetek gradnje in na gradbišču izvedel arheološka raziskovanja ter pripravljalna in zemeljska dela. S tem je po lastnem prepričanju in v skladu s takrat veljavno zakonodajo začel z gradnjo in s tem konzumiral veljavnost gradbenega dovoljenja.

Ko pa je 15.10.2025 začela veljati novela GZ-1B, se je pojavila dilema ali mora investitor gradbeno dovoljenje podaljšati. Novela GZ-1B namreč v novem, drugem odstavku 59. člena, eksplicitno določa:

»(2) Ne glede na prejšnji odstavek gradbeno dovoljenje po petih letih preneha veljati, če so bila izvedena le pripravljalna dela na gradbišču (na primer ograditev in priprava gradbišča, odstranitev vegetacije, […] izvedba izkopov ali nasipov, ki niso konstrukcijski del objekta).«

Zastavlja se vprašanje ali se bo veljavnost gradbenega dovoljenja za investitorja po decembru 2025 presojala po določbah GZ-1, ki so veljale v času prijave začetka gradnje in izvedbe del, ali po določbah novele GZ-1B, ki bo veljala na dan poteka petletnega roka?

Dodatno kompleksnost vnaša okoliščina, da je prišlo do zamude pri gradnji zaradi smrti lastnika zemljišča, kar bi lahko bil razlog za podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja po novem 59.a členu GZ-1B.

Katero pravo se uporablja?

Tudi v gradbenem pravu velja prepoved retroaktivnosti ter temeljno načelo tempus regit actum, ki določa, da se pravna dejanja in njihove posledice presojajo po predpisih, ki so veljali v času, ko so bila dejanja storjena. Če je investitor prijavil začetek gradnje in izvedel pripravljalna dela v času, ko je veljal GZ-1, ki v 42. točki 3. člena “začetek gradnje” opredeljeval kot »začetek izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del«, pri čemer pripravljalna dela niso bila izrecno izključena, je s temi dejanji veljavno začel z gradnjo po takrat veljavni zakonodaji. Novela GZ-1B nima določb, ki bi ji podeljevale retroaktivno veljavo, zaradi česar tudi ne more posegati v že nastala in izvršena pravna dejstva. Dejstvo začetka gradnje je nastalo v letu 2023 in se presoja po takrat veljavni pravni normi in ne po sedaj veljavni noveli. Posledično gradbeno dovoljenje ne bi smelo prenehati veljati.

Kljub zgoraj navedeni pravni argumentaciji v praksi obstaja tveganje, da bi upravni organ ali inšpekcijska služba zmotno interpretirala zakonodajo in zavzela drugačno stališče, kar bi investitorja prisilila v dolgotrajne upravne in sodne postopke za dokazovanje veljavnosti gradbenega dovoljenja. Zaradi navedenega mnogi investitorji menijo, da je smotrno da proaktivno naslovijo to tveganje z uporabo instituta, ki ga uvaja prav novela GZ-1B – podaljšanje veljavnosti gradbenega dovoljenja. Vendar pa možnosti podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja niso tako privlačne, kot izhaja na prvi pogled.

Razlogi za podaljšanje gradbenega dovoljenja po noveli GZ-1B

Upravni organ na zahtevo investitorja podaljša veljavnost gradbenega dovoljenja, če so izpolnjeni naslednji pogoji:

1. pogoj je, da gre za takšno gradnjo, za katere gradbeno dovoljenje izdaja ministrstvo in ne upravna enota;
2. pogoj je, da gre za objekti brez presoje vplivov na okolje (PVO);
3. pogoj pa je, da obstajajo razlogi za podaljšanje v obliki okoliščin, na katere investitor nima vpliva.

Možnost podaljšanja je torej omejena izključno na objekte, za katere je pristojnost za izdajo gradbenega dovoljenja na državni ravni, torej pri ministrstvu, pristojnem za graditev. Gre za t. i. objekte državnega pomena, ki so taksativno našteti v 4. odstavku 9. člena GZ-1. To so praviloma večji, kompleksnejši in strateško pomembni projekti, kot so večji športni in kulturni objekti, državne bolnišnice, objekti posebnega pomena za varnost države, industrijski objekti, objekti prometne infrastrukture, cevovodi in energetski vodi ter vodni objekti, kot so velike pregrade, jedrski objekti itd. Podaljšanje ni mogoče za ostale objekte (npr. stanovanjske hiše, manjši poslovni objekti), za katere je pristojna upravna enota.

Drugi pogoj izključuje možnost podaljšanja gradbenega dovoljenja za objekte, za katere je bila v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja obvezna izvedba celovite presoje vplivov na okolje (PVO) in posledično izdaja integralnega gradbenega dovoljenja. Presoja vplivov na okolje je namreč vezana na stanje okolja in tehnologije v določenem času, zato se lahko okoljske okoliščine, standardi varovanja okolja in najboljše razpoložljive tehnike pri preteku daljšega časovnega obdobja bistveno spremenijo.

Tretji pogoj pa zahteva, da so razlogi za podaljšanje takšni, da nanje investitor nima vpliva (na primer naravna nesreča, višja sila ali pri lokacijsko povezanih dovoljenjih zamude zaradi sodnih postopkov na enem od povezanih dovoljenj). Investitor mora dokazati, da do zamude pri začetku gradnje ni prišlo po njegovi krivdi ali zaradi njegove neaktivnosti, temveč zaradi zunanjih, objektivnih okoliščin, na katere ni mogel vplivati.

Zaključek: nujnost pravilne razlage za ohranitev pravne varnosti

Novela GZ-1B vnaša pomembno dihotomijo med restriktivno definicijo začetka gradnje in omejenimi možnostmi podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja, kar ustvarja realno tveganje pravne negotovosti za obstoječe projekte.

Analiza novega 59.a člena GZ-1B pokaže, da institut podaljšanja veljavnosti gradbenega dovoljenja ni univerzalen mehanizem za reševanje vseh primerov, kjer se investitorji soočajo z iztekom petletnega roka, kumulativno določeni pogoji namreč drastično zožujejo krog upravičencev. Posledično velika večina investitorjev, zlasti tistih, katerih projekte obravnavajo upravne enote, te možnosti sploh ne bo mogla koristiti.

Prav v luči te omejene uporabnosti instituta podaljšanja postane kakršnakoli retroaktivna uporaba nove, strožje definicije začetka gradnje na dejanja, ki so bila veljavno izvršena pred uveljavitvijo novele GZ-1B, nedopusten poseg v pridobljene pravice in bi bila v nasprotju z ustavno varovanim načelom zaupanja v pravo.