Avtor: Maja Prebil

V medijih pogosto zasledimo novice, v katerih je navedeno, da se naročniku očita, da je »drobil javno naročilo«. Kaj pa to sploh pomeni?

Drobljenje javnih naročil pomeni bodisi uporabo napačne metode za izračun ocenjene vrednosti bodisi razdelitev javnega naročila na način, da javno naročilo oziroma njegovi posamezni deli ne dosežejo vrednosti, nad katero je treba uporabiti ZJN-3 oziroma objaviti javno naročilo v Uradnem listu Evropske unije. V skladu s četrtim odstavkom 24. člena ZJN-3 ni dovoljen izračun ocenjene vrednosti tako, da bi se s takšno določitvijo ocenjene vrednosti naročnik izognil uporabi zakona. Navedeno pomeni, da mora naročnik pri izračunu ocenjene vrednosti upoštevati vrednost istovrstnega blaga, storitev ali gradenj, saj le to predstavlja pravilen izračun ocenjene vrednosti, od tega pa lahko odstopi le, kadar obstajajo objektivni razlogi.

Drobljenje javnih naročil je prekršek po ZJN-3, ki se v praksi najpogosteje izvrši z izdajo naročilnic, ki so izdane brez predhodno izvedenega postopka javnega naročanja, glede na ocenjeno vrednosti naročil istovrstnega blaga pa bi naročnik moral za nakup, ki je predmet naročilnice, izvesti postopek javnega naročanja. Izpostaviti je potrebno, da ni prepovedano izdati več naročilnic ali skleniti več pogodb za istovrstna javna naročila, v različnih časovnih obdobjih, ob pogoju, da je za vsako naročilnico in pogodbo pravilno upoštevana skupna ocenjena vrednost. V tem primeru ne gre za drobljenje javnih naročil, saj naročniku ni moč očitati, da je nepravilno izračunal ocenjeno vrednost.

Kaj je istovrstno blago, storitev ali gradnja, v praksi povzroča veliko težav, saj pojem »istovrstno blago, storitev ali gradnja« ni opredeljen nikjer v zakonu. Glede na to, da je zakonodajalec tretji odstavek 24. člena ZJN-3 povzel po Direktivi 2014/24/ES, si pri razlagi pojma »istovrstno blago, storitev ali gradnja« lahko pomagamo z 19. uvodno izjavo direktive, iz katere razberemo, da sta lahko kriterija istovrstnosti podoben ali enak najem uporabe in obstoj gospodarskih subjektov, ki lahko ponudijo oziroma izvedejo vsa naročila. Sodišče pa v prekrškovnih postopkih poleg navedenega upošteva tudi naslednje kriterije:

• istočasna ali zaporedna oddaja v strnjenem časovnem obdobju,
• isto geografsko območje dobave ali izvedbe javnega naročila,
• podobnost postopka naročanja in zahtev,
• praksa istega naročnika v predhodnem ali naknadnem obdobju, ko je naročila že naročal kot istovrstna,
• običajna (večinska) praksa drugih naročnikov.

Pri gradnjah je razumevanje, kaj se šteje za istovrstno gradnjo nekoliko drugačno. Pri istovrstnosti gradnje moramo namreč izhajati iz narave projekta gradnje kot takega. Iz prekrškovne prakse izhaja, da gre za istovrstnost gradnje takrat, kadar gre po naravi projekta za enotno gradnjo, medtem ko so sočasnost začetka postopka naročil, geografska zaokroženost naročil, geografska zaokroženost območja, kjer so se ti postopki začeli, tisti dejavniki, ki govorijo v prid združevanju javnih naročil na tej ravni.

Naročnik bi se drobljenju javnih naročil praviloma lahko izognil že če bi ustrezno in pravočasno načrtoval svoje bodoče potrebe naročil. Najpozneje pred začetkom vsakega novega koledarskega leta bi naročniki morali skrbno preučiti, katera javna naročila bodo oddali tekom leta, katera izmed njih so istovrstna in na tej podlagi izračunati pravilno ocenjeno vrednost.

Glede na pojasnjeno torej naročnikom svetujemo, da redno načrtujejo svoje potrebe in pri tem upoštevajo zgoraj predstavljene kriterije istovrstnosti.

Naročnik je na podlagi ZJN-3 v delu izkazovanja ekonomske in finančne sposobnosti upravičen zahtevati bonitetno oceno. Namen predložitve ustrezne bonitetne ocene je ugotavljati finančno stabilnost poslovanja ponudnika in s tem njegovo finančno zmožnost za izvedbo naročila ter je finančni kazalec, ki ga zakon dopušča. Pri določanju višine bonitetne ocene mora  naročnik upoštevati za kakšno vrednost in vrsto gradnje gre. Iz Smernic za javno naročanje gradenj (marec 2023), ki jih je pripravil Direktorat za javno naročanje Ministrstva za javno upravo (v nadaljevanju: smernice DJN) izhaja, da je bonitetna ocena najmanj SB6 (ali boljša) primerna, saj še izkazuje stabilnega ponudnika in da naj se višji bonitetni razred praviloma ne zahteva. Iz smernic izhaja tudi, da je bonitetna ocena SB5 le izjemoma dopustna, kadar gre za kompleksno gradnjo, financiranje pa je zagotovljeno iz evropskih skladov in je treba gradnjo izvesti v določenem roku.

Državna revizijska je nedavno v sklepu št. 018-112/2023-4 z dne 9.10.2023 presojala, ali je zahteva naročnika po bonitetni oceni SB5 primerna ali ne.  Vlagatelj je naročniku očital, da naročnik višine(prag) bonitetne ocene ni določil v povezavi in sorazmerno glede na predmet naročila oz. ni imel za omejevanje konkurence med ponudniki z določitvijo spornega pogoja objektivno utemeljenih razlogov.

Dkom je pritrdila vlagatelju, da z smernic DJN res izhaja, da je primerna ocena (za javna naročila gradenj) za preveritev finančne sposobnosti najmanj SB6 (ali boljša), saj še izkazuje stabilnega ponudnika, vendar pa smernice DJN za naročnika niso zavezujoče, saj predstavljajo (le) orodje, ki ga pripravljavci smernic priporočajo naročnikom za uporabo, ker dajejo usklajena napotila, usmeritve in predloge, kako naj praviloma poteka postopek javnega naročila. Zakonitost višine bonitetne ocene je posledično potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru. Državna revizijska komisija je v konkretnem primeru ugotavljala, da naročnik v zvezi z zatrjevano kompleksnostjo gradnje ni predstavil nobenih okoliščin, zaradi katerih bi bilo mogoče predmetno gradnjo (ki se izvaja po postopku naročila male vrednosti) označiti za kompleksno, pojasnil pa tudi ni, v čem bi sama kompleksnost gradnje, če bi bila izkazana, utemeljevala določitev stroge bonitetne ocene SB5 glede na kazalnike bonitetne ocene SB6 (ali slabše). Razumljivo je prizadevanje naročnika v smeri čimprejšnje izvedbe predmeta javnega naročila (pri čemer je primarno naročnik tisti, ki mora ustrezno pravočasno načrtovati in začeti s postopkom javnega naročanja), ki bi v določeni meri prispeval tudi k hitrejši rešitvi stanovanjske problematike in strinja se Državna revizijska komisija, da morebiten nastanek položaja, ko izvajalec ne bi bil sposoben poravnavati svojih obveznosti, lahko predstavlja tveganje za nepravočasno izvedbo tako predmeta javnega naročila kot tudi drugih omenjenih del. Vendar pa opisane okoliščine, na katere se sklicuje naročnik, po presoji Državne revizijske komisije, same po sebi ne predstavljajo posebnih razlogov, s katerimi bi naročnik lahko opravičil sporno višino bonitetne ocene. Tudi na tem mestu gre izpostaviti, da naročnik (upoštevaje nadpovprečno zmožnost gospodarskih subjektov z bonitetno oceno SB5 in SB6 za poravnavanje svojih obveznosti ter hkrati njuno dovzetnost za spremembe na trgu in finančne šoke) ni predstavil nobenih posebnih okoliščin, s katerimi bi utemeljil, da je tveganje izvedbe predmetnega javnega naročila pri gospodarskem subjektu z bonitetno oceno SB5 zmanjšano do te mere, da je določitev te (stroge) bonitetne ocene opravičljiva.

 

V povzetku zapisanega je Državna revizijska komisija v sklepu št.: 018-112/2023-4 zaključila, da da naročnik v obravnavanem primeru ni navedel objektivnih opravičljivih razlogov, ki opravičujejo določitev bonitetne ocene SB5, posledično pa je vlagatelj uspel izkazati, da naročnik zahteve glede bonitetne ocene ni oblikoval skladno s 76. členom ZJN-3 ter 5., 7. in 8. členom ZJN-3.